Vi måste våga tala om döende kommuner

Med Europas snabbaste urbaniseringstakt har Sveriges större städer expanderat kraftigt. Parallellt med denna utveckling ser vi att landets mindre landsbygdskommuner krymper. Under 2013 sjönk invånarantalet i 84 av Sveriges 290 kommuner. Enligt Dagens Samhälles beräkningar har 19 kommuner krympt varje år de senaste två decennierna. De senaste fyra decennierna har invånarantalet minskat i nästan hälften av Sveriges kommuner.

Utvecklingen stämmer till eftertanke. I kommuner som krymper ställs kommunledningar inför utmaningen att erbjuda medborgarna en god och hållbar livsmiljö samt kommunal service med bibehållen kvalitet, trots att skatteintäkterna minskar. Faktum är att de som tenderar att lämna de kommuner som har ett negativt flyttnetto, är människor i såväl arbetsför som barnalstrande ålder, något som har negativa effekter för de lokala ekonomierna.

Om detta är problembilden, hur har då åtgärderna sett ut? Det traditionella sättet att angripa problemet har handlat om statens ansvar för att skapa likvärdiga villkor för landets kommuner. Ett annat har varit att initiera lokala, regionala och statliga tillväxtsatsningar som man hoppas ska generera tillväxt och befolkningsökning också i krympande kommuner. Trots dessa tillväxtsatsningar har tillväxten i en stor del av Sveriges kommuner – åtminstone i strikt demografiska termer – upphört. När statliga omfördelningssystem och tillväxtsatsningar på olika nivåer inte förmår lösa de små och krympande kommunernas problem, har återigen idéer om kommunsammanslagningar hamnat på agendan. Senast i förra veckans nummer av denna tidning konstaterade den nye kommunministern, Ardalan Shekarabi, att han inte var främmande för tanken på en ny storkommunreform.

I diskussionen finns däremot en fråga som sällan eller aldrig tas upp till offentlig debatt: Hur hanterar svenska kommuner själva det faktum att de krymper? Fortfarande finns en tillväxtdiskurs i kommunerna, visionen att vända negativ befolkningsutveckling trots att prognoser pekar mot att de flesta krympande kommuner nog borde planera för fortsatt minskning.

Fastän ämnet är högaktuellt i omkring hälften av kommunerna är det alltjämt svagt utforskat. Därför har vi nyligen undersökt fem kommuner som krymper för att se hur lokala beslutsfattare hanterar långvarig befolkningsminskning. Studien visar att ledande beslutsfattare upplever befolkningsutvecklingen som en avgörande förutsättning för att kunna planera en politik för framtiden, för långsiktiga investeringar inom infrastruktur eller bostadsbyggande. Alla som intervjuades vittnade om att ha fattat konkreta beslut, som i typfallet beskrivs som tämligen impopulära, till följd av befolkningsminskning. Förändringar av skolans och äldrevårdens organisation, hårdare prioriteringar av begränsade resurser, är exempel på sådana beslut.

Ett ytterligare resultat i denna studie var att kommunala företrädare ogärna pratar om att befolkningen stadigt minskar eller att prognoser pekar mot fortsatt befolkningstapp. Detta bidrar till att förklara att det är ovanligt att krympande kommuner formulerar en samlad politik som specifikt syftar till att möta de utmaningar som befolkningsminskning för med sig. Det är begripligt. Det är svårt att vinna val genom att presentera vallöften om att spara, effektivisera, att sy in kostymen. Detta gör det politiskt svårt för enskilda politiker och tjänstemän att gå till val med en berättelse om kommunens framtid som präglad av befolkningsminskning, att öppet formulera en vilja till att anpassa det lokala beslutsfattandet till dessa realiteter.

Detta är olyckligt. För att kunna ha en ärlig chans att hantera morgondagens utmaningar behöver kommuner som krymper utveckla en medveten och långsiktig politik för att anpassa knappa resurser till förändrade ekonomiska och demografiska förutsättningar. Att göra detta kräver ett starkt och tydligt ledarskap, samt en förmåga att pedagogiskt kommunicera anpassningsagendan till kommuninvånarna. Att inte vilja eller våga prata om saken är en första tröskel att kunna handskas med de utmaningar krympande kommuner står inför.

Ett ytterligare bekymmer för krympande kommuner är i detta sammanhang 2014 års valresultat. Många icke-traditionella partier (som i förväg inte tillhör något av de etablerade blocken, exempelvis Sverigedemokraterna) gjorde en ordentlig framryckning i kommunvalen. Dessa partiers framgångar innebär att det i genomsnitt blir allt fler partier representerade i kommunfullmäktige. Detta leder till många situationer där oklara majoritetslägen har uppstått, alltså där inget av de traditionella blocken fått en egen majoritet. Sådana lägen gör det besvärligt att förhandla fram majoriteter. Här blir risken överhängande att kommunen får ett kommunstyre med svagt mandat – därför också begränsad handlingskraft.

Att sådana situationer uppstår är särskilt allvarligt i kommuner som brottas med ekonomiska problem som följd av befolkningsminskning. I avsaknad av ledarskap med tydligt mandat finns risk att politikerna inte orkar eller vågar ta tag i nödvändiga och vissa fall impopulära beslut som långsiktigt skulle kunna gynna kommunen. Det finns inga lätta lösningar på detta.

Men, i många svenska kommuner finns en lång erfarenhet av att formulera långsiktiga och blocköverskridande tillväxtpolitiska program som är förankrade i såväl näringsliv som bland medborgarna. I kommuner som krymper – och som gjort det i decennier – vore det därför kanske en god idé att sträcka ut händer över blockgränser och skapa väl förankrade anpassningspolitiska agendor som inte nödvändigtvis har just befolkningstillväxt som mål.

Fotnot: Artikeln bygger på rapporten Politik för kommuner som krymper (Centrum för kommunstrategiska studier, Linköpings universitet).

Josefina Syssner, docent i kulturgeografi, föreståndare Centrum för kommunstrategiska studier

Gissur Erlingsson, docent i statsvetenskap, Centrum för kommunstrategiska studier Linköpings universitet