Vi önskar innovation – men vi får projekt

Offentlig sektor organiserar i allt högre- utsträckning projekt för att lösa diverse svårhanterliga problem. Men projekten verkar leda till mer projekt och en projektkompetent förvaltning snarare än till en offentlig sektor med hållbara strategier för framtida utmaningar. Projekt lanseras i termer av innovation eller som färdiga recept redo att anammas, men vi räknar inte med att projektformen i sig genererar effekter, oavsett vad projekten syftar till.

Svenska kommuner kritiseras för att vara tungrodda, stelbenta och byråkratiska och i behov av mer flexibilitet, samverkan och innovation. Otaliga experiment har genomförts de senaste årtiondena för att hantera tungrodda organisationer, samverkansproblematiken eller den byråkratiska ineffektiviteten. Social innovation, Lean, Total Quality Management eller sociala investeringar är bara några exempel på organisatoriska lösningar som lanserats för hanteringen av diverse, mer eller mindre uttalade, utmaningar som offentlig sektor står inför. Flera av dessa organiseras som projekt. Varför?

De innovativa och annorlunda lösningarna kräver en distans till ordinarie verksamhet – det är trots allt något annat än det traditionella byråkratiska rutinarbetet som ska genomföras.

Projekt framstår som tydliga och fokuserade i jämförelse med den förhållandevis komplexa och vaga ordinarie verksamheten. Projekt är avgränsade i tid, resurser och aktiviteter. Initieringen av projekt visar prov på handlingskraft. Politiker eller tjänstemän visar hur de omedelbart tar tag i saker genom satsningar där målbilden och framtida resultat redan från början är tydligt planerade. Samverkan mellan flera organisationer är mindre komplicerad att organisera i separata, tillfälliga organisationer än som delar av flera ordinarie verksamheter. Finansiärer såsom EU har många gånger- projektformen som ett krav för finansiering.

Merparten av projekten förväntas också leda till långsiktiga effekter – att involverade organisationer lär av projektresultaten, förändrar och anpassar sig så att problemen som projekten förväntas hantera inte blir återkommande.

Vid lanseringen av en ”innovativ” satsning, exempelvis på ungdomar i utanförskap eller en samverkansinsats för långtidsarbetslösa, förväntas resultat
i termer av ett minskat utanförskap och ett minskat antal långtidsarbetslösa men också ökad samverkan. Man förväntar sig att resultaten ska vara hållbara, det vill säga att utanförskapet bland ungdomar i hög utsträckning fort-sätter att vara lågt en lång tid framöver och att samverkan fortgår efter det att projekten avslutats. De tillfälliga projekten ska alltså leda till långsiktiga effekter.

Kritik har lyfts från såväl forskare som utvärderare. Man har pekat på just svårigheten att ta tillvara projektresultat i de mer permanenta strukturerna. Som exempel kan nämnas storstadssatsningarna som genomfördes 1998–2005, satsningar som i praktiken bestod av en oerhörd mängd projekt som i utvärderingar beskrevs som mycket begränsade i termer av effekt på organisatorisk och strukturell nivå. Totalt handlade det om 2 miljarder kronor från regeringen, och minst lika mycket pengar från kommunerna själva, som omsattes i projektverksamheter.

Många av projekten nådde resultat på individnivå, det vill säga att individer ur satsningarnas målgrupper i någon mån fick det ”bättre” under projektens gång. Men satsningarna var tillfälliga, och när projekten var slut och nya individer ställdes inför samma problematik som projekten försökt hantera fick man börja om.

Ett annat exempel är en effektstudie av EU:s strukturfonder i vilken man drog slutsatsen att den totala investeringen på 18 miljarder kronor i projektverksamheter inte satte några spår i Sveriges regionalekonomiska utveckling. De regionala skillnaderna fördjupades snarare än utjämnades, som intentionen varit.

Även senare struktur-, och socialfondsprojekt har kritiserats hårt för att sakna strategier för organisatoriskt lärande, strukturell påverkan och förutsättningar för att nå långsiktiga effekter. Samma mönster som i storstadssatsningarna återfinns i EU-projekten, där man når individer men resultaten inte går bortom själva projekten eller påverkar organisationerna nämnvärt.

Vi är med andra ord duktiga på att initiera och genomföra projekt, men inte så duktiga på att ta tillvara på projektresultaten. I en studie där vi letade efter projektresultat som överlevt själva projekten, fann vi det vanligare att projekt resulterar i nya projekt än att de bidrar till förändring i de permanenta organisationerna.

Men leder inte alla dessa projekt till några effekter på organisatorisk eller strukturell nivå? Jo, det gör de! Fast inte i första hand de effekter som vi förväntar oss eller hoppas på. Vi förväntar oss ett mindre utanförskap för ungdomar eller en bättre hållbar samverkan mellan organisationer efter det att vi initierat innovativa projekt för att hantera just detta. Projekten ses som medel att nå något och vi tänker inte på, kalkylerar inte för, och märker kanske inte ens att projektformen i sig genererar effekter, oavsett vad projekten syftar till. Med projekten kommer en logik som påverkar organisationerna på flera sätt.

En stor studie i Danmark visar hur offentliga organisationer de senaste 20 åren gått från att se projektledning och projekterfarenhet som bonus eller meriterande vid rekrytering av tjänstemän till att numera vara en naturlig del av organiseringen av offentlig verksamhet. Tjänstemän anställs som projektledare eller utbildas i projektledning och projektmetodologi, kommuner skapar egna projektmodeller för att hantera inte bara projekt utan all typ av verksamhet.

Oavsett vad du har framför dig kan det på ett fördelaktigt sätt genomföras som om det vore ett projekt; man skapar projektpolicys, projektkontor och egna projektfinansieringssystem. Kort och gott mobiliserar man verksamheterna och bygger kapacitet för att hantera framtida projekt och projektliknande satsningar. Detta verkar dock inte i första hand vara strategiska val av tjänstemän och politiker, utan snarare ett resultat av att man initierar och genomför en mängd satsningar där medlet för genomförandet är projekt, men där man inte alltid tänker på att också val av medel får konsekvenser.

Vilka konsekvenser en ökad betydelse av en projektlogik har är tyvärr svårt att sia om. Vi kan möjligen förvänta oss ett fortsatt stort intresse för tillfälliga anställningar och organisationer, snabba skiften i politiskt såväl som organisatoriskt fokus, en ökad betydelse av ”lösningar” hämtade från andra organisationer och platser än från den egna lokala problematiken, samt ett fortsatt intresse av att initiera nya saker snarare än att ägna sig åt förvaltning av ”gamla” meriter och erfarenheter.

Mats Fred, forskare vid Malmö universitet, disputerade nyligen med avhandlingen ”Projectification, the Trojan horse of local government”.