Trots allt utredande saknades svar om regionreformen

Att regeringens föresatser var de bästa är svårt att ifrågasätta. De ”väsentligt färre län och landsting” som enligt direktiven skulle ersätta de gamla, syftade till bättre anpassning till demografi, näringsgeografi och miljö, bättre landstingsekonomi, bättre demokrati, bättre ansvarsutkrävande och bättre samverkan.  (Dir. 2015:77, Ny indelning av län och landsting).

Det har funnits en tendens att avfärda dem som ifrågasatt denna jätteförändring med att de inte förstår problemen. Men att ifrågasätta den saliggörande kraften i ett politiskt förslag är inte detsamma som att förneka de problem förslaget syftar till att lösa. Det gäller inte minst om problemen är stora och det politiska förslaget genomgripande på sätt som lämnar viktiga frågor obesvarade, frågor som rör grundläggande aspekter som effektivitet, demokrati och statens ställning.

Avsikten var alltså att ”skapa en ändamålsenlig indelning och effektiva organisationer som medför bestående fördelar”. Bar då projektet i den riktningen? Intressanta perspektiv på frågan gavs i en debattartikel i Svenska Dagbladet (1/7 2016) av tre docenter i kulturgeografi: Jan Amcoff, Thomas Niedomysl och John Östh.

Redan utredningens själva utgångspunkt var märklig: Om staten nu vill utreda hur man bäst uppnår de mål som den nya regionindelningen ska förverkliga, varför från början slå fast att utredningen ska utmynna i ett förslag om väsentligt färre län och landsting? Varför göra detta till ett mål i sig?

Kulturgeograferna pekar även på det bekymmersamma i att eftersträva en så enhetlig regional indelning som möjligt, utan tillräckliga hänsyn till de särskilda förhållanden som råder på olika samhällsområden.

Utgångspunkten för indelningsarbetet verkar vara att styrka och effektivitet bygger på omfång och enhetlighet, som om den typ av förändrad organisation som kan krävas för till exempel högkvalificerad sjukvård inte vore möjlig att utforma utan att rita helt nya kartor, med gränser som går både brett och djupt, och berör många fler områden.

Kulturgeograferna menade även att det krävs en mer utförlig analys för att avgöra vilka indelningsgränser som skulle leda till den större effektivitet som var syftet; med tydligare svar på frågor som var människor faktiskt bor, arbetar, erhåller sjukvård och i övrigt lever sina liv. I stället vilade regionförslaget på delvis felaktiga antaganden, till exempel överskattades människors rörlighet och resande.

Liknande synpunkter återfanns i Statskontorets remissvar på Indelningskommitténs delbetänkande (SOU 2016:48). Statskontoret tillstyrkte förslaget om tre nya län från 2018 och för landstingens del från 2019, men framförde också att det är ”oklart på vilket sätt större geografiska enheter skapar en bättre och mer effektiv offentlig verksamhet för medborgarna och varför det blir billigare för landstingen”. En icke oväsentlig fråga som behövde ett välunderbyggt svar. I synnerhet mot bakgrund av att just detta var den tänkta regionindelningens själva syfte.

Hur skulle då den regionala demokratin påverkas? Indelningskommittén för ett nyanserat resonemang i denna svåra fråga. Slutsatsen den når är att förändringen sammantaget skulle kunna förstärka demokratin, bland annat genom att fler verksamheter skulle knytas till ett direktvalt landsting.

I andra vågskålen ligger dock den betydande maktkoncentration som storregioner skulle innebära. Detta rör väljarnas känsla av delaktighet – Statskontoret nämner exempelvis att frågan om medborgarnas identitet och känsla av länstillhörighet inte behandlas tillräckligt.

Men den regionala centraliseringen handlar också om de förtroendevaldas förutsättningar att verka. Den föreslagna Norrlandsregionen skulle till exempel ha upptagit halva Sveriges yta.

Det saknas även folkligt stöd för storregioner (SOM-undersökningarna 2015). Sverige har en representativ demokrati, men den politiker som går rakt emot folkviljan bör omge sig med goda argument. Och gå varsamt fram. Så skedde inte och det höga tempot gjorde förslaget sårbart för anklagelser om bristande demokratisk legitimitet.

Samhällsdebatten har huvudsakligen rört det regionala perspektivet. Men regionfrågan är också en nationsfråga, som även bör behandla argument bortom vad som ligger i de enskilda landsdelarnas intressen.

Ett av få – men desto tyngre – inlägg där statens roll lyftes fram skrevs av Sveriges landshövdingar. De menade att indelningsförslaget hotar statens styrning. Det finns ett starkt engagemang för hur det regionala självstyret ska stärkas, vilket varit tydligt i beslutsprocessen. Intresset är betydligt mindre för frågan hur ett starkare regionalt självstyre bör ”balanseras mot värdet av statlig närvaro, nationell likvärdighet och ett effektivt genomslag för nationella politiska beslut för en god samhällsutveckling i hela landet”.

Den föreslagna indelningen skulle ha inneburit en maktförskjutning av betydande mått. Staten, i ett land med kommunalt självstyre, och redan trängd från den överstatliga nivån, skulle ha försvagats ytterligare av denna nya storregionnivå.

En sådan förändring är i linje med vissas dröm om ett regionernas Europa, där framtiden inte formas av nationalstater utan av överstatliga och regionala organisationer. Oaktat synsätt är det en organisationsstruktur som är väsensfrämmande för svensk förvaltningstradition, och som därmed förtjänar en mer ingående behandling än vad som nu var fallet.

Trots att avsikten med reformen var en genomgripande förändring av Sverige saknades alltså svar på viktiga frågor om dess ändamålsenlighet.

Frågorna blev inte färre av att ansvarigt statsråd i processens slutskede meddelade en ändring som på avgörande sätt påverkade helheten (att stryka Norrlandsregionen). Processen skulle alltså ha behövt mer ingående överväganden.

Men, invänder många, frågan har utretts i decennier. Hur länge ska den behöva utredas? Svaret är att utredningens längd inte är nyckeln, utan huruvida den besvarar väsentliga frågor. Kommer den nya indelningen att skapa en mer effektiv offentlig verksamhet för medborgarna? Mer likvärdig? Kommer regional centralisering att skapa förutsättningar för god samhällsutveckling i hela landet?

Kan man inte få dessa svar ska man möjligen också vara försiktig med radikala förändringar.

Ett alternativ vore att försöka finna fungerande organisationsformer som inte förutsätter att flerhundraåriga kartor ritas om, kartor som överlevt såväl ambitiösa regionalister som betydligt svårare saker än så.

Katarina Barrling, seniorkonsult och forskare, Institutet  för personal- och företagsutveckling (IPF)