Skattesubventioner av elbilar räddar inte miljön

Hur vägtrafiken kan fås att minska sin miljöpåverkan har blivit en allt mer aktuell frågeställning. Regeringen har slagit fast en målsättning om att den svenska fordonsflottan ska vara fossiloberoende år 2030. Det innebär att om 15 år ska vägtransporterna i huvudsak drivas med biodrivmedel eller köras på el. Som ett led i detta lämnade en statlig utredning nyligen förslag om att ett bonus malus-system (latin för bra-dåligt) för bland annat personbilar införs i Sverige från 2018.

Bonus malus-systemet innebär att vissa fordon subventioneras medan skatter på andra fordon höjs. Systemet bygger på kraftigt höjda fordonsskatter för traditionella fordon i normala prisklasser som alltså blir dyrare att köpa, samtidigt som dyra elbilar subventioneras och får ett lägre pris. Ett sådant system kan sägas innehålla både en morot och en piska för en bilköpare, även om det sannolikt samtidigt leder till att bilkörning totalt blir dyrare, vilket har fördelningspolitiska konsekvenser som normalt uppfattas som mindre önskvärda.

Idén bakom systemet är att det är en miljövinst om fler köper elbilar. Men det är inte på förhand givet att elbilar är särskilt mycket mer miljövänliga än vanliga bilar som drivs med förbränningsmotorer. Om så är fallet beror på vad som tas med i miljökalkylen. Eftersom en stor del av en bils miljöbelastning sker i samband med tillverkningen kan skillnaden, om man räknar påverkan under hela livscykeln, bli begränsad. Detta eftersom elbilar, särskilt på grund av batterierna, har en högre miljöbelastning vid tillverkningen än vanliga bilar.

Att köra en äldre men fungerande bil ytterligare en tid är ur ett miljöperspektiv nästan alltid att föredra jämfört med att skrota den för att istället köpa en ny elbil. Ett system som leder till utskrotning, exempelvis höga fordonsskatter på äldre fordon, kan därmed bli kontraproduktivt.

Vidare påverkas miljöbelastningen av hur den el som driver fordonen produceras. I Sverige är detta i dag oproblematiskt eftersom stort sett all svensk elproduktion är koldioxidfri. Däremot kan vi, om kärnkraften avvecklas, hamna i ett läge där elen på marginalen kommer från tysk brunkol.

Därför är det inte så oväntat att forskarna framhållit bränsleskatter som styrmedel framför alternativa lösningar som standarder eller bonus malus. De båda nationalekonomerna Soren T. Anderson och James M. Sallee sammanfattar i ett färskt NBER-papper “Designing Policies to Make Cars Greener: A Review of the Literature” forskningen kring ekonomiska styrmedel av biltrafik. De finner i både teoretisk och empirisk forskning, främst baserade på amerikanska data, en rad skäl till att avstå från attributbaserade system som bonus malus.

Dagens system med bränsleskatter, som kan ses som en miljöstyrande skatt som gör det dyrare att förorena luften, är sannolikt ett bättre alternativ också i Sverige. Fordonsskatten har mycket lite med fordonets faktiska utsläpp att göra, medan de flesta utsläpp är proportionella mot bränsleförbrukningen (det finns undantag). Samma mängd utsläpp kan uppstå både genom att en bil som drar mycket bensin körs en kortare sträcka eller en som drar mindre körs en längre.

Förvisso finns samhällskostnader som är körsträckeberoende. Det kan handla om trängsel, buller, lokala utsläpp av partiklar och olyckor. En bränsleskatt skulle därmed göra att mer bränslesnåla bilar betalade mindre för sin samhällspåverkan än mer törstiga. Den effekten är dock sannolikt av mindre betydelse genom det redan höga skatteuttaget. Utifrån ett samhällskostnadsperspektiv (med så kallade Pigou-skatter) finns snarare anledning att minska beskattningen av personbilstrafik. Enligt beräkningar som Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI) gjort om trafikens samhällsekonomiska kostnader betalar personbilstrafiken cirka 200 procent av sina samhällskostnader. Det kan jämföras med exempelvis transporter med järnväg som endast står för 50-70 procent av sina samhällskostnader.

Elbilar är i dag dyra och exklusiva nischfordon. Nya Teslor som blivit så uppmärksammade, eller andra motsvarande elbilar, kommer sannolikt inte att användas för arbetspendling på landsbygden, utan mer som hobbyfordon för den som redan har en eller flera andra vanliga bilar, eller för kortare resor i städer. Subventionen kan därmed inte antas påverka marknaden särskilt mycket utan kan främst antas innebära att den som ändå tänkt köpa en Tesla får köpa den för kanske 740 000 kronor istället för 800 000. Vidare kan dessa nischfordon inte förväntas köras särskilt mycket, vilket gör att miljöeffekten av dess lägre utsläpp blir mindre i förhållande till miljöbelastningen vid tillverkningen.

Ett motiv för miljöbilspremier som Anderson och Sallee tar upp är att de kan stimulera biltillverkare att utveckla mer miljövänliga bilar. Detta är emellertid ett argument som främst har bäring på den amerikanska marknaden med en stor inhemsk biltillverkning. Sannolikheten att amerikanska eller japanska fordonsindustrin påverkas av den svenska politiken är begränsad.

Samtidigt lyfter de båda forskarna fram generella problem med skatter och subventioner som är kopplade till bestämda attribut som utsläppsnivåer. Dels måste klassificeringen med nödvändighet bestämmas i förväg och då baseras på tester i laboratorier. Detta inbjuder till att tillverkarna fuskar, vilket bland annat VW avslöjats med att göra genom att ha ett särskilt testläge i sina motorer. Om skatten eller subventionen är trappstegsbaserad kommer också de tillverkare som ser att de kan uppnå den högre gränsen men inte den lägre inte få incitament att ytterligare minska förbrukningen. De varnar också för att attributbaserad reglering medför att tillverkarna får starka incitament att lägga resurser på att försöka utnyttja och manipulera systemet, liksom på lobbying. Det skulle i så fall innebära en välfärdsförlust.

Sammanfattningsvis är det utifrån forskningen svårt att finna stöd för att bonus malus-systemet skulle vara särskilt ändamålsenligt. Risken är snarare att det skapar fler problem än vad det löser.

Vill man minska koldioxidutsläppen är laborerande med fordonsskatter och miljöbilspremier sannolikt en mindre lämplig väg att gå samtidigt som forskningen visar att bränsleskatter är att föredra. Det finns också helt andra alternativ. Eftersom det ur miljöhänseende inte spelar någon roll var koldioxidutsläpp sker skulle det exempelvis gå att minska den belastningen genom att köpa utsläppsrätter. Att köpa utsläppsrätter som motsvarade skillnaden i koldioxidutsläpp under hela livscykeln mellan en elbil och en standardbil skulle kosta högst någon tusenlapp (exakt kostnad beror vilken bil det handlar om och på priset på utsläppsrätterna), vilket är en bråkdel av den nu föreslagna subventionen eller skatten. Det skulle inte vara marknadssnedvridande, vara bättre för miljön per krona, och betydligt billigare för både den enskilde och för samhället.

Erik Lakomaa, forskare vid Handelshögskolan i Stockholm och föreståndare för forskningsinstitutet EHFF (Institute for Economic and Business History Research)