Krympande småkommuner undviker planera för framtiden

Sverige dras isär. Landet har haft den snabbaste urbaniseringstakten i hela EU och befolkningstillväxten koncentreras raskt till våra tre storstadsområden. Stockholmsregionen kan växa med uppemot en halv miljon människor under de kommande 10–15 åren. Det ställer enorma krav på storstadskommunerna att bygga ut exempelvis barnomsorg, skolor, bostäder, infrastruktur med mera.

Den andra sidan av urbaniseringsmyntet är minst lika bekymmersam. Urbaniseringen innebär nämligen tuffa utmaningar för små kommuner som minskar sina invånartal.

Samtidigt som Sveriges befolkning som helhet ökar, är den långsiktiga trenden att en stor del av landets kommuner tappar invånare. Eftersom svenskarna blir allt äldre, och det främst är människor i arbetande ålder som lämnar de mindre kommunerna, rubbas försörjningskvoten på många ställen. I många delar av landet ska allt färre försörja allt fler.

Sedan 1995 har invånarantalet minskat i långt mer än hälften av landets kommuner. I dag har 78 kommuner färre än 10 000 invånare. Somliga prognoser säger att den siffran kan stiga till en bra bit över 100 stycken inom en tioårsperiod. Här kan man komma ihåg att de indelningssakkunniga inför kommunblocksreformerna ansåg att 8 000 invånare nog var miniminivån för att ha bärkraft nog för att hantera de välfärdsåtaganden som då skulle läggas på kommunerna. I dag ligger 48 kommuner under den gränsen.

Föga överraskande har krav på en ny kommunreform ökat i intensitet. Nina Larsson (FP) lade en motion om det i riksdagen 2012. Under de gångna två åren har riksdagsman Stefan Svanström (KD), företrädare för fackförbundet Jusek, liksom Stockholm stads finansborgarråd, skrivit debattartiklar med skarp önskan om en kommunreform. När Dagens Samhälle genomförde en enkät med landets kommunstyrelseordförande 2013 ansåg över hälften att det behövs färre och större kommuner i Sverige.

Att förslaget hamnat på dagordningen är bara väntat, med tanke på de utmaningar som glesbygden möter samt mot bakgrund av hur Sverige historiskt sett valt att lösa småkommunproblemet (vi gick från knappt 2 500 till 278 kommuner mellan 1952 och 1974).

Frågan är om det finns några belägg för att tro att just en landsomfattande kommunreform skulle vara universalmedicinen för att komma åt småkommunernas problem?

Tveklöst kan sammanslagningar ha goda effekter i somliga fall, i vissa delar av landet. Men det är inte helt lätt att acceptera idén att sammanslagningar skulle lösa de problem som finns i exempelvis glest befolkade, till ytan omfattande, norrländska inlandskommuner. Där är avstånden som de är, infrastrukturen ser ut som den gör, och människor bor där de bor.

Det är också svårt att övertygas om att djupt strukturella och långsiktiga problem i ett magiskt slag blir lösta bara för att man lägger samman två kommuner som i dag dras med svårigheter.

Det huvudsakliga alternativet till en kommunreform brukar diskuteras i termer av ”mer och smartare samverkan”. En avgörande fråga här är emellertid om småkommunerna verkligen kan samverka särskilt mycket mer än vad de redan gör.

Och vore det möjligt, är kunskapen bristfällig rörande vad samverkan i slutänden egentligen leder till. De ekonomiska konsekvenserna av mellankommunalt samarbete är begränsat utvärderade. Vi kan alltså inte i förväg veta om mer samverkan löser strukturella och långsiktiga problem.

Till detta ska läggas att en alltmer komplicerad väv av mellankommunal samverkan väcker allvarliga frågor om ansvarsutkrävande, demokrati och kommunal självstyrelse. Sammantaget gör det samverkansspåret till ett mindre attraktivt alternativ som huvudsaklig lösning på småkommunernas utmaningar.

Återstår då mindre omvälvande och mer pragmatiskt orienterade alternativ. I Josefina Syssners rapport, Politik för kommuner som krymper, uppmärksammas en tankeväckande paradox.

Trots att långt över hälften av kommunerna haft fallande befolkningstal den gångna 20-årsperioden, ses det som ett stigma bland kommunala företrädare att offentligt medge att befolkningen nog långsiktigt minskar och att ha ökat invånarantal som mål nog inte är särskilt realistiskt.

Vissa politiker beskriver det närmast som ett politiskt självmord att öppet gå till val med en politik som uttalat planerar för långsiktig befolkningsminskning – att sträva efter att ”rätta mun efter matsäcken” tycks inte direkt vara några valvinnare. Därför händer det mycket sällan att politiska företrädare öppet och proaktivt formulerar anpassningspolitiska strategier för att möta de problem som en negativ befolkningstillväxt medför.

Det är olyckligt av både demokrati- och effektivitetsskäl. Det är ingen hemlighet att mängder av kommuner tvingas till en rad åtgärder för att anpassa sin organisation och verksamhet till de nya förutsättningar som stadigt och långsiktigt vikande befolkningstal innebär.

Att strama åt skolans och äldreomsorgens organisation, samverka med grannkommuner och civilsamhälle, riva eller sälja fastigheter, är exempel på sådan anpassningspolitik. Men åtgärderna görs i typfallet reaktivt, med kniven mot strupen, och prioriteringarna görs i regel inte av de folkvalda politikerna. I typfallet delegeras ansvaret för impopulära beslut till opolitiska tjänstemän.

Politiker och partier i kommuner med långsiktiga prognoser om minskande befolkningsunderlag har mycket att vinna på att utveckla en öppen, aktiv och medveten lokal anpassningspolitik som tydligt kommuniceras till väljarna. En sådan politik innebär att politikerna tydligt kommunicerar hur kommunen ska prioritera och organisera sin verksamhet när resurserna blir mer begränsade.

I stället för att ha orealistiska förväntningar om att få fler inflyttare, kan det vara de befintliga kommuninvånarna till gagn om man lägger tid och kraft på att utveckla idéer om hur man på ett kreativt och konstruktivt sätt kan hantera sitt kommunala uppdrag trots att befolkningen minskar.

Att politiken redovisar sina anpassningsstrategier öppet till medborgarna är bra av demokratiskäl, eftersom det gagnar ansvarsutkrävandet. Men öppenheten kan också ha fördelar ur ett effektivitetsperspektiv. Eftersom anpassningspolitik i dag i stor utsträckning sker reaktivt och bortom öppenhet, saknas utrymme för lärande mellan kommuner vad gäller kreativitet och innovation också på detta område.

Aktörer som verkar i och runt kommunsektorn är oerhört snabba på att uppmärksamma vilka kommuner som är bra på ”tillväxt”, och historiskt sett har studieresor till framgångshistorier som Gnosjö och Solna varit populära. Men det är minst lika viktigt med öppenhet kring verkningsfulla, smarta anpassningspolitiska strategier, att goda föredömen identifieras också här.

För befolkningsminskning har varit vanligare än befolkningstillväxt de gångna 20 åren. Kommunsektorn behöver därför mer kunskap om vad det är som kännetecknar kommuner som hanterar befolkningsminskning på ett smart och förhållandevis smärtfritt sätt.

Gissur Ó Erlingsson är docent i statsvetenskap, Centrum för kommunstrategiska studier.

Fotnot: Texten bygger på rapporten Strategier för att möta småkommunernas utmaningar, som i sin tur baseras på Josefina Syssners Politik för kommuner som krymper och Gissur Ó Erlingssons och Johan Wänströms bok Politik och förvaltning i svenska kommuner.

Gissur Erlingsson, docent i statsvetenskap, Centrum för kommunstrategiska studier vid Linköpings universitet