Ge kommunerna incitament att ställa mark till förfogande

Sedan den senaste finanskrisen har ett omfattande arbete genomförts för att stärka banksystemets robusthet. Höga krav på kapital skapar buffertar vid plötsliga stora förluster, likviditetskrav gör att tider med begränsad likviditet kan hanteras och resolutionsregelverket gör att även hanteringen av systemviktiga banker i svår kris sker ordnat och förberett. Resolutionsregelverket borgar dessutom för att det är aktie- och obligationsägare – inte skattebetalare – som får betala för en bank i kris.

Internationellt utmärker sig det svenska banksystemet som ett av de bäst kapitaliserade och mest stabila i EU. Likviditetstäckningsgraden är god och var under 2017 i genomsnitt 40 procent högre än minimikravet. Den svenska resolutionsreserven är planerad att bli tre gånger så stor som inom euroområdet. Detsamma gäller den svenska insättningsgarantifonden, som är mer än dubbelt så stor som EU:s miniminivå. När den europeiska bankmyndigheten genomförde sina senaste stresstester 2018 kom de svenska storbankerna bäst ut.

Bankernas stora exponering mot bostadsmarknaden och hushållens skuldsättning lyfts ofta fram som ett särskilt riskmoment. Stora exponeringar medför alltid risker, och därför har riskviktsgolvet för bolån både införts och höjts sedan finanskrisen. Bankerna håller nu extra kapital motsvarande för att kunna hantera minst dubbelt så stora kreditförluster på bolån som under hela 90-talskrisen.

Att regleringarna för att stärka bankernas motståndskraft på det hela taget har varit bra och nödvändiga innebär förstås inte automatiskt att finansiella regleringar med andra syften också är det. Två amorteringskrav är nu införda. Det första syftade till att etablera en amorteringskultur, vilket kan vara befogat. Det andra, skärpta, amorteringskravet syftade till att dämpa bopriserna och hushållens skuldsättning, men har lett till att stora grupper har fått svårare att ta sig in på bostadsmarknaden.

Grundorsaken till problemen på svensk bostadsmarknad är att det finns ett antal snedvridningar som har hindrat byggande och drivit upp bostadspriserna. Det är alltså prisstegringen på bostäder som drivit upp skuldsättningen.

På en välfungerande marknad skulle ökad efterfrågan på bostäder mötas av ökat utbud genom högre byggande, men med relativt stabila priser. Att efterfrågan har ökat är helt klart. Det kan bland annat förklaras av extremt låga räntor, hög urbaniseringstakt, snabbt stigande disponibelinkomster och att skattesystemet premierar skuldsättning. I huvudsak är det inte saker som är skadliga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, med undantag för att skattesystemet premierar skuldsättning.

Den högre efterfrågan har däremot inte i tillräcklig utsträckning mötts av ett ökat utbud – vilket lett till de stigande priserna. Ett antal strukturella hinder för byggandet begränsar utbudet av bostäder, och i stället för att åtgärda de strukturella hindren har politiken valt att begränsa efterfrågan genom att lägga nya hinder i vägen för låntagare, såsom det skärpta amorteringskravet. Det är lite som att först ge värktabletter för ett benbrott och sedan ge medicin mot det illamående som värktabletterna orsakar, i stället för att gipsa benet. Det finns kort sagt bättre sätt att uppnå lägre priser och hushållsskulder. Åtgärder som bör omfatta reformerade såväl nationella och kommunala byggregler som skatter.

Utbudet av bostäder begränsas exempelvis i dag av att storstadskommuner ställt för lite byggbar mark till förfogande. Kommunerna har visserligen blivit bättre på det på senare år, men Sverige har en lång period av markbrist bakom sig och det finns fortfarande stora möjligheter att ytterligare förbättra tillgången till byggbar mark.

Kommunerna kan inte fritt planera för nya bostäder, då det finns regleringar som begränsar markutnyttjandet. Regleringarna syftar till att skydda ett antal i sig legitima intressen, som allmänhetens tillgång till stränder och olika naturskyddsintressen. Den sammantagna effekten av de olika regleringarna riskerar dock att bli att det återstår för lite byggbar mark. Staten har ett ansvar för att se till att den sammantagna regleringen av markanvändningen inte omöjliggör planeringen av nya bostäder. Förutom ökade möjligheter att planera för fler bostäder är det önskvärt att kommunerna har incitament att planera för ett tillräckligt stort byggande.

Ett för lågt bostadsbyggande i en viss kommun medför externalitetskostnader för hela landet, exempelvis genom sämre fungerande arbetsmarknad och ökad risk för finansiella obalanser. I områden med bostadsbrist bör det därför vara kostsamt för kommuner att inte bygga och tvärtom lönsamt att bygga. Kommunerna kan inte på egen hand åstadkomma dessa incitament. Staten måste göra det. I Sverigeförhandlingen och Stockholms­förhandlingen skapades sådana incitament för byggande genom att koppla ihop byggande med infrastruktursatsningar. Liknande initiativ skulle kanske kunna spela en roll i framtiden. Även direkta ekonomiska incitament skulle kunna övervägas. Exakt hur staten bör gå till väga för att skapa rätt incitament kan alltid diskuteras, men det är önskvärt att en sådan diskussion inte drar ut för länge i tiden.

Om kommunerna har möjlighet och incitament att ställa byggbar mark till förfogande återstår frågan hur kommunen bör prissätta sin byggbara mark. Om priset sätts för lågt innebär det en subvention av markköpare på kommuninvånarnas bekostnad, vilket förstås inte är bra. Om markpriset sätts så högt att det blir ett hinder för byggandet innebär det en ineffektiv markanvändning, vilket är dåligt ur en samhällsekonomisk synvinkel. Kommunerna bör alltså sikta på det högsta möjliga markpris som är förenligt med den byggtakt som krävs för att råda bot på bostadsbristen. Det kräver att kommunernas markpriser är flexibla och följer marknadspriserna för mark – både uppåt och nedåt.

En samlad politik som ger kommunerna ökade möjligheter och starkare incitament att öka utbudet av mark, som sänker byggkostnaderna och tar bort snedvridningar i bostadsbeskattningen skulle leda till billigare bostäder och därmed lägre skuldsättningsgrader. Det viktigaste med en sådan politik vore dock att den skulle ge fler människor tillgång till ett bättre boende.

Det är däremot svårt att se det rationella i att gå vidare med fler snedvridande regleringar av utlåningen till privatpersoner, när det finns strukturella åtgärder som kan lösa grundproblemen. Den finansiella stabiliteten är påtagligt förstärkt – nu behövs åtgärder för ett varaktigt högt bostadsbyggande.

Rickard Eriksson, docent i nationalekonomi och analytiker på Svenska bankföreningen

Björn Olsson, master i nationalekonomi och rådgivare på Svenska bankföreningen