Kommuner bygger utan att ha koll på kostnaderna

Sverige växer snabbt. Enligt SCB kommer Sveriges befolkning växa med 100 000 invånare per år och 2028 kommer vi ha nått elva miljoner invånare. Många förväntas vara barn och ungdomar i skolåldern. Kommunerna behöver därför göra stora investeringar i nya skolor framöver, samtidigt som befintliga skolor måste renoveras.

Är kommunerna rustade för denna investeringsvåg? Forskare på KTH Fastigheter och byggande har tillsammans med några studenter gjort en kartläggning ute i kommunerna om hur ofta och varför budgetar överskrids när nya skolor ska byggas.

Att kalkyler ofta överskrids ute i kommunerna är ett välkänt och utbrett problem. Vår kartläggning täcker inte alla kommuner, men visar att många kommuners investeringsbudgetar sätts på måfå baserat på schablonberäkningar utan kunskap och de faktiska siffror som krävs för att göra rätt bedömning. Detta måste skötas bättre. Vi efterlyser en mer ansvarsfull hantering vid investeringsbeslut av skolor, inte minst med tanke på de 1 100 nya skolor som ska byggas framöver.

Vi har undersökt data från 150 om-, till- och nybyggnationer av för-, grund- och gymnasieskolor från 38 olika kommuner runt om i landet. Kartläggningen visar att de slutgiltiga kostnaderna avviker från budget med i genomsnitt 17 procent, både i underkant och i överkant.  Inget av alternativen är bra; för högt satt budget ökar kapitalkostnaden och ger en ineffektiv skatteallokering, för låg budget riskerar i förlängningen ökade kostnader för skattebetalarna. Vid en av skolorna som vi har undersökt överskreds den initiala kalkylen med över 100 miljoner kronor.

Kommunernas brist på budgetdisciplin har många orsaker. Stora kommuner lyckas kalkylera kostnaderna bättre än mindre kommuner. Mindre kommuner har stor personal- och kompetensbrist. Omorganiseringar, hög personalomsättning och upphandling av konsulter innebär ofta att dokumentation brister och att kommunerna därmed inte kan nyttja tidigare erfarenheter.

Kartläggningen visar på svårigheter att förutse händelser under projektets gång: för beställaren att uppskatta skolverksamhetens faktiska behov samt att göra rimliga bedömningar för både kostnader och projektets längd. Vid ett exempel påbörjades bygget trots ofullständiga bygghandlingar och avsaknad av förstudie.

Många faktorer kan således gå fel under ett bygge och extrakostnaderna räknas sällan med i kalkylen. Ofta överklagar även omgivningen vilket gör att projekteringen och byggprocessen försenas och då kan både planer och ambitioner från kommunen ändras.

Vi har även tittat på hur mycket elevantalet ändrat sig över tid för dessa kommuner, vilket kommunerna måste planera för. På fyra år har det totala elevantalet i kommunala skolor ökat med åtta procent, allra mest i grundskolan. Förskoleelever har ökat något och gymnasieeleverna har minskat under de senaste tolv åren. Effekten blir att gymnasieskolorna blir onödigt stora och att grundskolorna tvingas byggas ut drastiskt, ett behov som ändras då barnkullarna blir äldre.

Vi, och kommunerna själva, ser följande lösningar för att komma åt problemen:

￭ Ökat samarbete mellan kommunerna för att ta del av varandras nyckeltal och beräkningsmodeller för mer korrekta kostnadsbedömningar
￭ Att ha viss andel flexibla lokallösningar där kommunerna snabbt kan minska outnyttjad lokalyta och öka lokalytan när elevantalet ökar igen. Flera kommuner menar att detta skulle minska onödiga kostnader för kommunens skolor.
￭ Att kommunernas besluts- och budgetprocess ses över och förnyas. Mer statistik och prognoser över elevantalsförändringar behövs. Skolverksamheten bör även ta fram en förstudie med kalkyler innan beslut om budget fattas.

Än finns det tid för kommunerna att förbättra situationen. För det handlar ju inte bara om att kunna bygga skolor, man ska även ha råd att fylla dem med kompetenta lärare.

Anders Hellström, forskningsingenjör på KTH, Institutionen för fastigheter och byggande

August Isacsson, student på KTH, Bygg och finans

Thomas Jansson, Sverigechef Parmaco