Utredningsväsendets förfall skadar det politiska systemet

Även den nya demokratiutredningen har uppmärksammat att kommittéerna som leder regeringens utredningar i stigande grad är styrda, att resultaten ofta i förväg är givna och att regeringen tenderar att föregå utredningarnas förslag genom att utarbeta lagförslag innan slutbetänkandet är färdigt, konstaterar statsvetaren Gissur Ó Erlingsson.

För omkring 40 år sedan uppmärksammade internationell forskning vad den betraktade som ett unikt svenskt sätt att bedriva politik på. Svensk politik, sade man, den präglades i hög grad av rationalitet, pragmatism och konsensus. 

Vårt cirka 400 år gamla kommittéväsende ansågs bidra till det, exempelvis genom att intressegrupper bjöds in till förhandlingar och att ambitiösa remissrundor säkrade att en palett av samhällsintressen kunde ge synpunkter på beslutsunderlagen. I typfallet fattades beslut inte i någon större hast.

Förekomsten av parlamentariska utredningar, i motsats till enmansutredningar, gav beslutsfattare en gemensam problembild att förhålla sig till. Att vara någorlunda överens om hur verkligheten ser ut torde vara en förutsättning för att överbrygga intressemotsättningar. Förekomsten av parlamentariska utredningar kan vara en nyckel till att begripa varför vi historiskt noterat relativ konsensus kring större politiska reformer i Sverige.

Accepteras tanken att utredningsväsendet varit viktigt för att skapa välgrundat underlag för beslutsfattare, är det rimligt att ställa frågan hur utredningsväsendet egentligen mår i dag. För, det finns uppmärksammade fall som ger anledning till oro. 

Ett första rör den integrationspolitiska maktutredningens (dir 2000:57) sammanbrott. Ansvarigt statsråd lade ner utredningen våren 2004. Spelet som föregick nedläggningen har kartlagts av exempelvis Shirin Ahlbäck Öberg. Hon menar att ansvarigt statsråd ”fört det svenska maktutredningskonceptet i graven” och att regeringens proklamation att utredningarna ”måste präglas av hög kvalitet och integritet” bara är läpparnas bekännelser.

Ett andra fall rör kritiken mot utredningen Framtidens valfrihetssystem (SOU 2014:2). Utredningens slutsatser föranledde särskilt yttrande från två av finansdepartementets sakkunniga. Inte bara ansågs utredningens konsekvensanalyser vara undermåliga, och att det därför skulle bli ”stora svårigheter för remissinstanserna att ta ställning till förslaget”; överlag uppfyllde utredningen inte heller ”krav som direktiven ställer på resultat och analys”. 

Är dessa två exempel bara uttryck för ”cherry picking”, att vi nosat upp kontroversiella fall som bekräftar en dystopisk idé om ett utredningsväsende på dekis? Är de undantag som bekräftar regeln?

Så tycks fallet inte vara. Bara sju år före kao-set med den integrationspolitiska maktutredningen hade en debatt om utredningsväsendets förflackning skjutit fart. När riksdagens revisorer år 1997 genomförde en granskning, fann de stora brister. Framför allt såg de svårigheter att förena allt snävare tidsramar med beställarens kvalitetskrav. Man noterade att andelen enmansutredningar ökat, samtidigt som de parlamentariskt sammansatta minskat. Ett antagande är att när ensamutredningar blir fler, minskar sannolikheten för att utredningsförslagen ska kunna få brett politiskt stöd. 

Granskningen fick professor Olof Ruin att rasa på DN Debatt om ”ytliga och hafsiga” utredningar; att det förfallna utredningsväsendet förklarade att det politiska systemet nu fungerade sämre. Året därpå menade författarna till en ESO-rapport (ds 1998:57) att de punkterat myten att svenska utredningar är objektiva eller håller hög kvalitet.

Åtminstone på ytan tog den kritiken skruv. Riktlinjerna för kommittéväsendet justerades. Administrativa stöd till kommittéerna infördes. Någon analys av åtgärdernas effekter gjordes emellertid inte förrän Riksrevisionen 2004 gjorde en uppföljning till 1997 års rapport. Somligt hade blivit bättre, men i övrigt var läsningen dyster: resonemang och slutsatser i betänkanden var inte tillräckligt väl underbyggda i data, kontakter med forskningen bristfällig, och tiden utredarna fick på sig stod inte i paritet med omfattningen på utredningsuppdragen.

Sett till frågans vikt, har det – undantaget tankeväckande bidrag i Svensk Juristtidning år 2011 – varit märkligt tyst kring frågan under senare tid. Åtminstone i offentlig debatt. Måhända i skymundan presenterade nämligen Riksrevisionen år 2013 en uppföljning till den granskning som gjordes 2004. Kritiken känns igen. Det finns fortfarande dålig överensstämmelse mellan uppdragets omfattning och avsatt tid, liksom brister i konsekvensanalyserna. 

Just bristen på konsekvensanalyser är återkommande och underströks också i Långtidsutredningens huvudbetänkande (SOU 2015:104). Genom att uppmärksamma kritiska synpunkter, såväl internationella (OECD) som nationella (Statskontoret), pläderades här för att ett långsiktigt arbete bör inledas. Kvaliteten på beslutsunderlagen, inklusive konsekvensanalyserna, måste höjas.

Visserligen har poängerna inte framhållits med någon större emfas, men också demokratiutredningens färska betänkande (SOU 2016:5) vädrar kritiska synpunkter. Här hänvisas exempelvis till att intresseorganisationer de senaste trettio åren upplevt försämrade möjligheter att påverka utredningar, och att förklaringen stavas snävare tidsramar. Utredningen uppmärksammar också att intresseorganisationer tycker att kommittéerna i stigande grad är styrda, att resultaten ofta i förväg är givna och att regeringen tenderar att föregå utredningarnas förslag genom att utarbeta lagförslag innan slutbetänkandet är färdigt.

Ett fågelperspektiv på de snart 20 senaste årens granskning och debatt om kommittéväsendet lämnar en otillfredsställande känsla. Accepteras utgångspunkten att hög kvalitet på statliga utredningar är en förutsättning för genomtänkta och väl kalibrerade beslut, gäller följande: om det finns brister i beslutsunderlaget får det negativa återverkningar för lagstiftning, resurshushållning och demokrati.

Mot denna bakgrund har Olof Ruins snart 20 år gamla ord en air av aktualitet. Han efterlyser en återupprättelse av utredningsväsendet i syfte ”att lugna ner det uppskruvade tonläget och den påtagliga ryckigheten i dagens svenska politik”. För rikets gagn, tycks flera debattörer alltså vilja skruva ner konfliktnivån och väcka gamla tiders samförståndsanda. Exempelvis förespråkar statsvetaren Sverker Gustavsson ett återupprättande av principen om parlamentariska utredningar, att ge dem företräde på ensamutredningarnas bekostnad. Kanske är det så? 

Alternativa tolkningar saknas förstås inte. För, måhända är det önsketänkande att tro att man kan skruva tillbaka tiden? Att processer associerade med globaliseringen har krympt politikens tidshorisonter vilket ger sämre förutsättningar för sondering, debatt och förankring? Alternativt kanske utredningarna alls inte har tappat i kvalitet, snarare har syftet med dem ändrats: från att ha varit instrumentella, till att i stigande grad bli parkerings- eller begravningsplatser för vissa frågor.

Frågorna är fler än svaren. Tydligt är att mer kunskap behövs om vi bättre ska förstå huruvida förändringar i utredningsväsendet inverkat på innehållet i, och kvaliteteten på, de politiska besluten. De gångna 20 årens debatt ger vid handen att en ambitiös utredning om utredningsväsendet är välkommen. 

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.