Tillit ska flytta besluten närmare brukarna

Tung överbyggnad och utarmad frontlinje – så har utvecklingen i den offentliga förvaltningen varit alltför länge. Tillitsdelegationen vill flytta ner beslutsutrymmet, och resurserna, till mötet mellan medarbetare och brukare.

Kevinfallet, de felaktiga domarna mot Thomas Quick samt en rad experimentella medicinska behandlingar utan etiska tillstånd i sjukvården. Dessa är några av de fall som visar att även de mest välrenommerade forskare och tjänstemän kan begå allvarliga fel, fel som bokstavligen kan kosta liv. Självklart kan dessa fall få medborgare att tveka om vilket förtroende man vill ge läkare, domare, socialtjänstemän och andra yrkesgrupper i det offentligas tjänst. Hur ska man veta att de har tillräcklig kunskap för att förtjäna den makt som de har i mötet med brukaren?

Att styra det som händer i mötet mellan medarbetare och medborgare hör till politikens största utmaningar. De personer som verkar i förvaltningens frontlinje har – precis som människor i allmänhet – olika personligheter, drivkrafter, idéer och övertygelser. Samtidigt har kraven på kvalitet, effektivitet, styrbarhet och rättssäkerhet ökat under senare år och många nya, svårlösta problem har dykt upp. För att möta dessa krav har standardsvaret varit utökade regelverk, mer kontroll och mer dokumentation. En del av detta har varit nödvändigt, men långt ifrån allt, och förvaltningen har till sist hamnat i en återvändsgränd.

En konsekvens av utvecklingen är att förvaltningen har fått en allt tyngre överbyggnad av chefer, strateger och administratörer, samtidigt som den har utarmats i frontlinjen. Om detta vittnar bland annat en gedigen studie av de brittiska forskarna Christopher Hood och Ruth Dixon, presenterad 2015 i boken ”A Government That Worked Better and Cost Less?" (Christopher Hood är för övrigt även mannen bakom begreppet New Public Management).

Enligt deras studie har en tredjedel av medarbetarna i förvaltningens frontlinje i Storbritannien rationaliserats bort under de gångna 30 åren – samtidigt som kostnaderna per anställd har stigit och den totala kostnaden för verksamheten likaså. Det förklaras bland annat av att man har rekryterat allt fler strateger, verksamhetsutvecklare, kommunikatörer osv till centrala lednings- och stödfunktioner. Toppen har expanderat, medan basen har utarmats.

Kommunikatörer är en av de grupper som har vuxit som en del av denna utveckling. Detta vittnar även svenska undersökningar om. Enligt en granskning av Dagens Samhälle/Sveriges Radio Medierna 2015 har antalet kommunikatörer i kommuner, landsting och regioner mer än fördubblats under de gångna tio åren.

Många kommunikatörer, ekonomer med flera gör ett viktigt arbete, men på sina håll vittnar man nu om hur dessa centrala stödfunktioner har kommit att uppfattas närmast som kärnverksamhet. I frontlinjen får samtidigt medarbetarna allt fler administrativa uppgifter från denna överbyggnad – uppgifter som tar tid från deras kärnuppdrag.

Som ett resultat av utvecklingen – ibland kallad New Public Management – har många verksamheter i dag höga administrativa kostnader, dålig arbetsmiljö och problem att möta brukare med komplexa behov. Därför har en tillitsreform sjösatts av Sveriges regering.
I spetsen för tillitsreformen står i dag den statliga utredningen Tillitsdelegationen, med fokus på välfärdssektorn. Även Statskontoret, SKL, med flera driver emellertid reformtanken.

Innebörden kan tolkas på olika sätt, men ytterst innebär tillitsbaserad styrning att besluts­utrymme flyttas från verksamhetens topp till dess frontlinje, det vill säga till mötet mellan medarbetaren och brukaren. Kopplat till detta finns en strävan efter att flytta resurser i samma riktning, att stimulera samverkan och helhetssyn och att minska administration och detaljstyrning.

Hela styrkedjan omfattas, från politik till medborgare. Tanken är att de medarbetare som möter medborgare i sin professionella vardag därmed ska få större utrymme att utforma lösningar anpassade till medborgarens behov. 

Den tillitsbaserade styrningen innebär inte att vi ska kastas från cynism till naivitet  i vår syn på medarbetare. Den innebär inte heller att en lösning fungerar för alla. Strävan är i stället att skapa en balans där medarbetar­-inflytandet och brukarinflytandet är ändamålsenligt för det specifika sammanhanget. Konkret kan det handla om följande:

  • Betydande utrymme för lokalt anpassade (utformade i mötet medborgare/brukare) lösningar och innovationer när brukarens behov är komplexa.
  • Utformning av styrning, prestationsmått och regelverk i samråd mellan beslutsnivåer (och eventuellt även brukarorganisationer) och med god möjlighet till återkoppling från frontlinjen.
  • Bortsortering av onödig administration och onödiga regelverk på alla nivåer.
  • Administrativ avlastning av medarbetare i frontlinjen.
  • Utvecklade strukturer och tid för kunskapsutveckling i frontlinjen.
  • Betydande inslag av lärande, främjande och samverkan i tillsyn och utvärdering.
     

Genom återkoppling från frontlinjen till ansvariga politiker och tjänstemän kan lagar, regler, prestationsmål och tillsyn kvalitetssäkras och utvecklas. Tillit ska på så sätt gå hand i hand med rättssäkerhet. Men rätten att överklaga beslut blir därmed viktigare än någonsin. Felaktiga beslut kommer att fattas och då ska brukaren vara trygg med att dessa beslut kan korrigeras.

Likaså är en meritokratisk process med tydliga inträdeskrav till frontlinjens positioner särskilt viktig med den tillitsbaserade styrningen. Det ska finnas tydliga och strikta sanktioner vid allvarlig misskötsel, medan mindre fel kan korrigeras under mjukare former, där lärande är syftet. Medlen ska anpassas till situationen.

På så vis är tilliten villkorad. Men den är också villkorad i bemärkelsen att det finns tre förutsättningar för tillit i den konkreta relationen: förmåga, integritet och vilja att hjälpa. Genom att konsekvent visa att verksamheten och medarbetaren har alla dessa förutsättningar kan benägenheten att visa tillit ökas. Det sker en ständig återkoppling från tidigare erfarenhet som leder till ny tillit – eller ny misstro. Men med tillitsbaserad styrning kommer tilliten – snarare än misstron – först i en ny relation. Från motivationsteori vet vi nämligen att förväntningar tenderar att bli självuppfyllande. Så stärks även känslan av ansvar i frontlinjen. 

Den tillitsbaserade styrningen omfattar många relationer, till exempel relationen mellan politik och utförare, mellan verksamheter, mellan beslutsnivåer, mellan utförare och kontrollinstanser samt mellan medarbetare och brukare. Tillitsreformen innebär således ett ganska omfattande kulturskifte i förvaltningen. Pedagogiskt innebär den också en viss utmaning, eftersom det är en modell som förespråkar balans i flera hänseenden, snarare än att ta sikte på en ny ytterlighet. 

Men ökad tillit i styrningen av offentligt ­finansierad verksamhet är trots detta en nödvändig förutsättning för att vi samtidigt ska kunna möta framtidens behov av kvalitet, flexibilitet, rättssäkerhet, innovation och en attraktiv arbetsmiljö i offentligt finansierad verksamhet. 

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.