Perspektiv

Systemfel präglar beredskapen vid skogsbränder

2018 upplevde vi Sveriges varmaste julimånad och skogsbränder härjade samtidigt runtom i landet. Ansvarig minister, Morgan Johansson, påstod då att Sverige generellt har en bra krisberedskap. Har vi det? Om svaret är nej, hur kan den göras bättre, frågar Aud Sjökvist, tidigare regeringsutredare. 

Totalt brann 25 000 hektar skog ned förra sommaren. Tre län, Gävleborg, Jämtland och Dalarna, stod för merparten, 19 000 hektar. I Gävleborg gick flera av bränderna inte att släcka. Vid den största av dessa missade SOS Alarm att larma räddningstjänsten, vilket fördröjde insatserna med upp emot ett dygn. Det tog nästan en månad innan bränderna, efter ett väderomslag, var under kontroll. En person omkom i samband med släckningsinsatserna. Inga permanentbostäder förstördes.

Även juli månad 2014 var det varmt och torrt. I Västmanland gick 13 800 hektar skog upp i rök. En kombination av problem – SOS Alarm angav inledningsvis två olika positioner för branden och räddningstjänsten hade ingen uppdaterad GPS – försenade räddningstjänstens ankomst till brandplatsen kraftigt. Då hade branden blivit tio gånger så stor. Efter tolv dagar och ett väderomslag var den under kontroll. En person omkom och två andra skadades svårt. En permanentbostad brann ner.

Gemensamt för insatserna 2014 och 2018 var att boende blev ”panikevakuerade”, att ett stort antal aktörer deltog i insatserna och att Sverige tvingades be om hjälp från EU. 2014 i form av vattenbombande flygplan. 2018 stod vi för EU:s hittills mest omfattande insats till ett annat medlemsland. 

Jag utredde för statens räkning de operativa räddnings- och krishanteringsinsatserna i Västmanland. Det framkom många brister, bland annat rena kunskapsluckor om skogsbränder och om vad andra aktörer kan bidra med. Det fanns en oförmåga att skapa och sprida samlade lägesbilder samt att fatta rimliga och relevanta beslut om inriktning, dimensionering, prioritering, ledning och samverkan. Så gott som samtliga aktörer agerade i början för långsamt och för försiktigt. Sedan länsstyrelsen tagit över ansvaret för insatserna blev arbetet mer strukturerat och metodiskt samtidigt som en mängd uppgifter, exempelvis uppbyggnaden av tekniska stödsystem, kriskommunikation och evakuering, löstes utifrån vad situationen krävde. Ad hoc-besluten följde inte alltid gällande principer och lagstiftning.

En förklaring till att så mycket gick fel är att varken berörda kommuner, länsstyrelsen eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) fångat upp risken för stor skogsbrand. Det är därmed logiskt att man inte insett behovet av att planera, utbilda eller öva för en sådan händelse, vilket självklart direkt påverkade förmågan att hantera situationen.

Även skogsbränderna 2018 utreddes, dock endast av räddningsinsatsdelen. Insatserna ansågs i stort sett ha gått bra. Samtidigt var bristerna många och en slutsats var att Sverige inte är tillräckligt väl rustat för att vi ska kunna känna oss trygga inför framtida stora och komplicerade skogsbränder. Det framhålls att räddningstjänster som ingår i systemledning har bättre förutsättningar att klara sådana händelser än de som inte ingår i denna typ av system.

Enligt EU är den svenska kunskapen om hur unionens stöd används på ett optimalt sätt ”ännu inte så hög” och det förekom att begärd hjälp översteg behovet. Försvarsmakten vill ha en dialog inom totalförsvaret om vilken aktör som löser en uppgift på bästa sätt. MSB gick under pågående insatser förbi den regionala nivån och avvek därigenom från inarbetade och beprövade arbetssätt. I övrigt är de påpekade bristerna och slutsatserna i princip desamma som efter skogsbranden i Västmanland 2014.

Sommaren 2018 frågade många sig vad vi har lärt av skogsbranden i Västmanland. Jag vågar påstå att vi borde ha lärt oss en hel del men istället för verkstad blev det mycket snack, precis som efter tidigare allvarliga händelser. Det finns uppenbarligen en politisk ovilja att göra något åt de systemfel som gör att vår beredskap gång på gång uppvisar brister. Några av felen är följande:

Svensk risk- och förmågebedömning är extremt fixerad vid typhändelser. Istället bör man ha ett allriskperspektiv. Erfarenheten visar nämligen att större händelser undantagslöst kräver att vissa generella funktioner är på plats och att dessa därför måste ägnas stor omsorg i förberedelsearbetet. Samtidigt måste det självklart finnas en grundförmåga inom identifierade riskområden.

Den kommunala räddningstjänsten är grundbulten i svensk krisberedskap. Kommunerna antas, enskilt eller i samverkan, kunna klara relativt omfattande krissituationer. Skogsbränderna har dock avslöjat att antagandet inte håller.

Sedan 2004 är svensk räddningstjänst målstyrd, istället för detaljstyrd. Det är alltså upp till kommunerna själva att anpassa sina resurser till de nationella målen. Mål som statligt styrmedel förutsätter dock en utvecklad och väl fungerande tillsynsfunktion. Det har vi inte och kommuner har därför, utan konsekvenser, kunnat dra ned på sina räddningstjänster. I dagsläget går var fjärde kommun med underskott. Man behöver inte vara ett geni för att inse hur detta påverkar prioriteringen av räddningstjänst och krisberedskap.

Rollfördelningen i krisberedskapssystemet bygger på bland annat ansvarsprincipen: den som till vardags har ansvar för en verksamhet har det även vid en kris. Verksamhetsansvariga aktörer ska samverka med varandra, före och under en kris. De förväntas förbereda sig så att de vid en kris bildar en helhet, med förmåga att hantera alla tänkbara situationer. Det finns en politisk övertro på att detta ska fungera och man tycks medvetet bortse från att krissituationer per definition innebär avvikelser som sällan eller aldrig förberetts eller övats. Det är mer regel än undantag att aktörerna framstår som mer eller mindre isolerade öar som löser uppgifter genom ad hoc-insatser eller inte alls. En otydlig princip är inte ett bra styrmedel; principen måste återspeglas i lagstiftning och instruktioner till myndigheter.

Lagstiftningen medger viss ansvarsförskjutning från lokal till regional nivå. Någon sådan möjlighet från regional till nationell nivå finns däremot inte, inte ens om det skulle behövas för en rationell prioritering av olika åtgärder eller om samordningen av insatser av andra skäl skulle bli lidande av en strikt tillämpning av ansvarsprincipen. Detta är ett mycket allvarligt systemfel. Det finns nämligen skäl att tro att nya hot och risker kan leda till händelser som kräver snabba tvärsektoriella beslut. Utifrån erfarenheterna av tidigare händelser är det svårt att se att detta kan tillgodoses på annat sätt än inom ramen för ett nationellt organ eller en nationell funktion med ansvar och befogenhet att temporärt leda och samordna de operativa insatserna.

Att just Sverige behövde så mycket hjälp från EU sommaren 2018 är en brutal påminnelse om vår bristande krisberedskap. Det yttersta ansvaret för en fungerande beredskap har våra politiker. Det är dags att detta ansvar tas på allvar!

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.