Ständig statlig jaktsäsong på kommunernas självstyre

Kommuner ska tvingas ta emot asylsökande och bygga bostäder. Idéer om att slopa kommunalt veto om vindkraft, sprututbyte och friskolor har farit runt. Varför är självstyret inskrivet i regeringsformen om det inte respekteras? undrar kommunforskaren Gissur Ó Erlingsson.

Nyligen kom Patrik Halls bok Makten över förvaltningen (Liber). Boken granskar statens styrning av fem svenska myndigheter under perioden 1980–2005. Ett av huvudbudskapen är att regeringen kommit att koppla ett starkare grepp över de undersökta myndigheterna. 

Resultatet ska läsas i ljuset av en egenskap som i läroböcker lyfts fram som unik med svensk förvaltningsmodell – dualismen. Med dualismen avses att myndigheterna, åtmin­stone i teorin, är förhållandevis självständiga. En variant av detta finns inskriven i regeringsformen (12 kap. 2 §). Ska vi tro Hall, har dualismen fått sig en törn. 

För oss med fäbless för kommunpolitik, för resultaten tankarna till en annan passage i regeringsformen: självaste portalparagrafen (kap 1. 1§). Här får vi nämligen veta att den svenska folkstyrelsen bland annat ska förverkligas genom kommunal självstyrelse. Om nu självständigheten för Halls myndigheter kringskurits, hur ser läget ut här? 

För knappt tio år sedan ägnade Grundlagsutredningen frågan uppmärksamhet. Orsaken var att relationen mellan stat och kommun hade blivit infekterad under 1990-talet. 

Kommunerna var avgjort missnöjda med tilltagande statlig styrning. Missnöjet fick sitt uttryck genom kritik mot förslaget om skattestopp, mot hur utjämningssystemet utformades och att staten inte följde finansieringsprincipen. Nya uppgifter påfördes kommunerna utan att staten säkrade att det fanns resurser för kommunerna att klara av dem. Dessutom ansåg kommunala företrädare att för mycket detaljreglering förekom och ledande kommunpolitiker upplevde att staten kommit att få alltmer makt på kommunernas bekostnad.

Frågan dog förstås inte här (trots att man i samband med grundlagspropositionen år 2010 kunde läsa glädjerubriker som ”Starkare självstyrelse i grundlagspropositionen!”). Snarare tycks konflikten om självstyrelsen i vissa avseenden ha intensifierats.

Förslag om att öka detaljstyrningen av skolan, eller till och med förstatliga den, har varit på agendan. Krav har förts fram om att staten ska tvinga kommuner att bygga bostäder. Idéer om att slopa kommunalt veto om exempelvis vindkraft, sprututbyte och etablering av friskolor har farit runt. Krav på regional medfinansiering av statliga infrastrukturprojekt, är ytterligare exempel på förslag som äter in i kommunal självstyrelse. 

Vidare har staten infört allt fler specialdestinerade och tidsbegränsade statsbidrag, inom till exempel äldreomsorgs- och skolområdet. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har varit kritiska. Argumentet? Riktade satsningar får negativ inverkan på hur kommunerna prioriterar sina resurser. 

Tidsbegränsade satsningar leder till ”projektsjuka”, och det kan bli svårt att hinna vara med och använda alla riktade satsningar som görs. Häromveckan kunde vi läsa i Dagens Samhälle hur Vaxholms ekonomichef ansåg att villkorade statliga bidrag ska ses som inskränkning i den kommunala självstyrelsen – därför drev han opinion för att avstå sådana pengar. 

Hit hör också det mest aktuella och kontroversiella exemplet: förslaget att tvinga kommunerna att ta emot asylsökande. Redan i dag slår många kommuner larm om att de går på knäna, att de inte förmår ställa om verksamheten för att resursmässigt och med bibehållen kvalitet kunna hantera de asylsökande familjernas rätt till exempelvis skola och förskola, samt hur de ser framför sig skenande kostnader för exempelvis försörjningsstöd när statens etableringsstöd upphör. 

SKL har aviserat att ökade kostnader före­nade med bland annat asylmottagande kommer att innebära saftiga skattehöjningar i närtid. Till detta ska läggas att Trelleborgs kommun nyligen gått så långt som att skriva ett öppet brev, där de ber om att bli undantagna att anvisas ensamkommande flyktingbarn. De säger sig sakna kapacitet att ta emot dem på ett sätt som lagen föreskriver. Dessutom riskerar kostnaderna att gå över kommunernas ordinarie verksamheter.  

Om självstyrelseprincipen nu finns inskriven i regeringsformens portalparagraf, hur kan statens naggande i kanten på självstyrelseprincipen fortgå? Det är inte särskilt märkligt. Skrivningarna tycks nämligen vara till intet förpliktigande. Sverige är en enhetsstat, och i en enhetsstat kan kommuner svårligen vara självständiga i någon genuin mening. 

Att man ändå väljer att lyfta fram självstyrelsen sätter snarare ett obarmhärtigt strålkastarljus på obekväma avvägningar mellan å ena sidan det vackra pratet om ”kommunal självstyrelse” och å andra sidan ”realpolitiska nationella intressen” samt ”statens likvärdighetsambitioner”. 

De som fördjupat sig i frågan tycks ense om att självstyrelsen inte har något vidare konstitutionellt skydd. Regeringsformen anger att självstyrelsens utformning ska fastställas genom vanlig lag (8 kap. 2§). Därför är det i slutänden upp till riksdagen att avgöra hur självstyrande kommunerna ska vara. 

Här kan noteras att statsvetaren Urban Strandberg skrivit att kommunerna helt är ”i avsaknad av statsrättslig suveränitet”. Det förefaller sålunda, trots omnämnandet i RF:s portalparagraf, vara i statsmaktens fulla rätt att krympa eller utvidga självstyrelsen efter eget skön. Men, man ska vara medveten om att inskränkningar i självstyrelsen kan komma med en prislapp. 

Ett första skäl har med demokrati att göra. En poäng med självstyrelsen är att kommunpolitiker fattar beslut som är anpassade till de medborgare som valt just dem. Och att politikerna strävar efter att utforma politiken i enlighet med sina kommunmedlemmars behov. Ingrepp i självstyrelsen underminerar på ett olyckligt sätt lokal anpassning och ansvarsutkrävande. 

Ett andra skäl handlar om effektivitet. Det är bra att 290 hyggligt självstyrande kommuner fattar beslut om hur man organiserar sig och prioriterar resursanvändningen. Inte en enda allsmäktig centralmakt. Som Gunnar Wetterberg påpekat: med självstyrelsen får vi ett system där kommunerna kan bli varand­ras laboratorier. 

En eller ett par kan experimentera med nya lösningar. Går det bra kan andra inspireras och dra lärdom av framgångar (eller avskräckas av haverier), varvid effektiviteten i kommunsektorn höjs. Dessutom gör lokalkännedomen att kommunerna borde kunna använda resurserna mer optimalt än om beslutsfattandet är centraliserat till nationell nivå. 

I takt med att statsmakten inskränker självstyrelsen, stryps möjligheten att förlösa de demokrati- och effektivitetsfördelar som antas följa av en någorlunda stark kommunal självstyrelse. Dessutom kan det underblåsa en misstro inom kommunsektorn gentemot staten. 

Och en sargad relation finns där. När ett (S)-märkt kommunalråd i en SVT-intervju säger att migrationsministern är ”så dum att klockorna stannar”, inses lätt att stat-kommun-relationen är ansträngd. Det är olyckligt, sett till de utmaningar landet står inför.

GISSUR Ó ERLINGSSON Docent i statsvetenskap, Centrum för kommunstrategiska studier Linköpings universitet 

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.