Slå samman kommuner är ingen universallösning

Klyftan mellan stad och land fördjupas och får allt fler att sträcka sig efter verktygslådans grövre redskap: kommunsammanslagningar. Men hänsyn till frivillighet och demokrati är tillrådligt i dessa fall, menar statsvetaren Gissur Erlingsson.
 

För omkring 13 år sedan uttryckte statsvetarprofessorn Olof Petersson tveksamhet till om Sverige verkligen behöver fler utredningar om kommuner. Han blev inte direkt bönhörd, för sedan dess har statsmakten svarat med ett veritabelt pärlband av betänkanden. Åtminstone sju stycken har passerat revy där ”kommunernas utmaningar” haft en central roll. Och så presenterades ytterligare en i våras, när den sittande regeringen tillsatte ”Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen”.

Gott så, för statens engagemang i kommunsektorn är motiverat. Mycket har nämligen skett sedan den svenska kommunstrukturen genomgick sin senaste storstädning 1974. Antalet kommuner hade då minskats från 2 500 till 277 på 22 år. Under de dryga 40 år som passerat har invånarantalet sjunkit i fyra av tio kommuner. Samtidigt har Sveriges befolkning ökat med mer än 1,6 miljoner invånare. 

I juni 2017 hade 48 kommuner färre än 8 000 invånare. Noterbart är att expertisen för 50 år sedan ansåg att 8 000 var en miniminivå för att kommunerna skulle vara ekonomiskt bärkraftiga och kunna garantera tillgång till god kommunal service. Med befolkningsminskning följer sålunda påtaglig politisk huvudvärk, såsom förmåga att klara välfärdsåtaganden och att attrahera kompetent personal till olika kärnfunktioner.

Urbaniseringen tycks rycka isär landet och en stad/land-skiljelinje blir tydligare. Göteborgsprofessorn Henrik Oscarsson har visat att det förutom skillnader i grundläggande materiella livsvillkor mellan stad och landsbygd också finns tydliga politiska attitydskillnader. Förtroende för institutioner, nöjdhet med demokrati, intresse för politik och flera sakfrågeåsikter skiljer städerna från landsbygden. 

Bland annat genom utlokalisering av statliga myndigheter har sittande regering visat vilja att hålla ihop landet. Utlokalisering i all ära, men små och krympande kommuners problem lär den inte göra något åt. Frågan är då vilka strategier som finns på menyn för att bromsa utflyttning, stärka kapaciteten att fullgöra välfärdsåtaganden, för att exempelvis skapa mer likvärdiga förutsättningar över hela landet. 

I dagens debatt börjar allt fler och allt tyngre aktörer sträcka sig efter storsläggan i verktygslådan: kommunsammanläggningar. Folkpartiet lade en motion om att utreda förutsättningar för en ny kommunsammanslagningsreform 2012, och i närtid har flera debattörer fattat pennan och argumenterat för att en minskning av antalet kommuner är nödvändig. I en av Långtidsutredningens bilagor spelades dessutom kommunsammanläggningar upp som ett verktyg för att ”få effektivare och skarpare lösningar” på kommunsektorns problem. I september härförleden lades också förslaget fram som en långsiktig lösning på kommunernas utmaningar i en forskarrapport från Fastighetsägarna.

Storskalighetens attraktion är begriplig. Den underliggande teorin är förstås att större kommuner är mer effektiva som följd av framför allt stordriftsfördelar. Men myntet har en baksida. I en demokrati vill vi inte bara att systemen är administrativt effektiva. De bör också vara demokratiska. Dilemmat brukar formuleras som följer.

Om ett politiskt system vill göra anspråk på att tillgodose enskilda individers behov bör det leva upp till två saker:

1. Medborgareffektivitet, förmågan att registrera de enskilda individernas önskemål.

2. Systemkapacitet, förmågan att faktiskt kunna förverkliga de önskemål som systemet registrerar.

Kruxet är att medborgareffektivitet gagnas av få medlemmar (små kommuner), medan systemkapaciteten gagnas av många (större kommuner).

Vid ritbordet står politikens arkitekter inför en lite besvärlig ”det man förlorar på gungorna, tar man igen på karusellerna”-avvägning. Visst, demokratin blir nog sämre vid skapande av storkommuner. Men effektiviteten bör stärkas. 

Så långt teori. Vad vet vi om detta erfarenhetsmässigt? Det medges att forskningen om kommunstorlek och demokrati är omfattande, liksom att resultaten knappast är entydiga. Men, avgränsar vi oss enbart till att titta på de mer omfattande svenska studierna på 2000-talet tycks det finnas hygglig konsensus: i de flesta avseenden verkar demokratin, ur medborgarperspektivet, fungera bättre i små kommuner än i stora. 

Men tanken är att denna förväntade effekt mildras av att kostnadseffektiviteten stärks. Vad vet vi här då? Låt oss bara konstatera att förutsättningarna ser rätt olika ut för att förlösa effektivitetsvinster (stordriftsfördelar, synergieffekter) i olika delar av landet. Vissa mindre kommuner, i mer tätbefolkade områden med utbyggd infrastruktur, kan säkert vinna en hel del effektivitet om de slås ihop. Men det är tveksamt om sammanslagningar av kommuner i glesbefolkade regioner – exempelvis i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, där kommunerna täcker enorma geografiska ytor – verkligen löser problem som de individuella kommunerna dras med. Sammanläggningar kan med andra ord vara en utmärkt idé i vissa fall. Men att tro att det är en one size fits all-lösning – för alla kommuner, över hela landet – är att hoppas på för mycket.

Här är det inte tokigt att snegla på Danmark och deras erfarenheter av en större strukturreform. Dels för att reformen gjordes förhållandevis nyligen (2007), dels för att en avancerad analys av reformens effekter publicerades förra året i världens kanske mest prestigefyllda statsvetenskapliga tidskrift, American Political Science Review. Här fann Jesper Blom-Hansen med kolleger att de danska sammanläggningarna inte ledde till några ekonomiska vinster, och de avslutade artikeln med att ifrågasätta den konsensus som finns om att sammanslagningar alltid är ekonomiskt motiverade.

De danska forskarnas resultat ekar det som den holländske statsvetaren Linze Schaap med kolleger iakttog ett par år tidigare: inte heller där tycks sammanläggningar leda till den ökning i systemkapacitet som anhängare av policyförslaget vill göra gällande. Idén om stordriftsfördelar kommer ofta på skam. 

Tas allt detta i beaktande bör vi hantera verktyget ”omfattande kommunsammanläggningsreform” med varsamhet. Som en första princip vore det klokt att låta frivillighet att ingå i sammanläggningar vara vägledande. Det är ett mycket allvarligt ingrepp i idén om den kommunala självstyrelsen – som ju finns inskriven i Regeringsformens portalparagraf – att tvinga en kommun att upphöra. Vidare gör vi klokt i att noggrant analysera i vilka kommuner sammanläggningar har bäst chanser att få långsiktigt lyckade utfall, och sålunda släppa föreställningen att sammanläggningar är en universallösning på alla kommuntypers problem. 

Försiktighetsprinciper anbefalles för att vi med hygglig säkerhet verkar kunna förutsäga att vi förlorar på gungorna; demokratin påverkas negativt av sammanläggningar. Samtidigt är det långt ifrån givet att vi tar igen den förlusten på karusellerna; det tycks inte finnas någon automatik i besparingarna och de administrativa effektivitetsvinsterna som tros följa av sammanläggningar. 

 

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.