Analys

Skolrankningar dämpar drivet att bättra sig

Aldrig tidigare har kommuners skolverksamheter rankats så ofta i jämförande statistik som under de senaste tio åren. Med stort medialt genomslag – men utan avsedd effekt, skriver Gunnar Iselau, rådgivare. 

Vi har under hösten sett och kommer att få se nya kommunjämförande rankningsrapporter från myndig­heter och olika intresseorganisationer. Skolverket ger ut kommunblad där kommunen kan se sina resultat jämfört med ett riksgenomsnitt. I Skolverkets databas Siris kan kommuner jämföra sig med andra kommuner.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) presenterar nu i december ”Öppna jämförelser”, som är jämförande nyckeltal mellan olika kommuners skolverksamhet där rankningsplaceringarna är graderade i rött, gult och grönt. I organisationens databas Kolada redovisas nyckeltal om resurser, volymer och kvalitet i kommunernas olika verksamheter, också där i en rankad färgskala. SKL har även den frivilliga databasen KKiK, som vill beskriva kvalitet och effektivitet i jäm­förelse med andra kommuner.

Lärarförbundet presenterade nyligen en rankningslista över ”Sveriges bästa skolkommun” med uppmaningen ”Se din kommuns placering och jämför!”. Detta utifrån kriterier som man som arbetstagarorganisation ser som viktiga. Bakom ambitionen att kommuner ska jämföra sig med varandra finns den goda tanken att de som ser sig ligga under genomsnittet får en impuls att förbättra sig. På så sätt ska genomsnittet sakta höjas mot högre måluppfyllelse.

Paradoxalt nog visar samma undersökningar att så inte har hänt. Samma kommuner ligger lägst respektive högst i rankningslistorna år från år. Några som är raketer ett år blir ofta sjunkande stenar ett annat år, och riksgenomsnittet har förblivit detsamma. Situationen för elever och lärare förbättras inte. Men ingen ifrågasätter den jämförande statistikens effekt. Det som är vanligt har blivit normalt.

Samtidigt som inget händer i grunden, tycks mycket positivt hända genom de rapporter som myndigheter och kommuner presenterar. När rubrik och inledning lyfter fram en positiv deltrend och först därefter beskriver de negativa, ofta strukturellt betingade hindren, skapas en bild av att något händer. För förmedlaren är det naturligtvis en bra ordningsföljd att visa framstegen, oavsett om budskapet är departementets, myndighetens eller kommunledningens. Samtidigt skyms det faktum att inget har hänt de senaste tio åren för elever som har svårigheter i sitt lärande. 

De jämförande rankningsrapporterna ­bidrar enligt min erfarenhet till att skolhuvud­mannens uppmärksamhet förflyttas åt ­sidan. Bort från brister i den egna skolverksamheten till att förklara och försvara sin position gentemot andra kommuner. Kommunernas pressmeddelanden är ofta exempel på att positiva delmoment väljs ut, som ger alibi för gällande läge och förhållningssätt. 

För den politiska ansvarsnivån kommer rankningsrapporterna fel i tiden. Budgeten för kommande år är sent på hösten i praktiken fastlagd. Vanligt är att rapporten noteras och sedan läggs ”med kännedom till protokollet”. 

Frågan kan även ställas om de jämförande­ rankningarna inte bara saknar effekt för förbättringar i kommunernas skolverksamhet, utan om de även i praktiken motverkar sitt syfte. Att den jämförande statistiken presenteras utifrån aggregerade medel­värden av uppnådda resultat gynnar snarare konstaterande än agerande. Vem kan agera utifrån ett medelvärde? Genom sin inriktning mot under och över riksgenomsnitt tar rankningarna bort fokus från skollagens krav på att uppdraget till huvudmännen gäller alla elever. I stället blir riksgenomsnittet styrande. Man kan fråga sig vad det innebär för ambitionen hos de kommuner som ligger över riksgenomsnittet, men där ändå var sjätte elev inte når betyg i alla ämnen. 

En sänkning av ambitionen till riks­genomsnitt kan ses i perspektiv av konstaterandet från en kommunledning att ”vi driftar, staten får utveckla”. Riksrevisionens konstaterande att kommuners förvänt­ningar på stödjande särskilda statsbidrag snarare­ utvecklar en bidragsberoende passivitet än leder till förbättringar, är värt att notera i detta sammanhang. 

Problemet med jämförande rankningar är att de goda ambitionerna om rörelse framåt hamnar i diket när kommunerna ­tittar mer åt sidan. Rankningar innebär att uppmärksamheten i praktiken dras till rankningsläget i förhållande till andra kommuner, inte till orsaker i den egna verksamheten. Det medför att agerandet mer går ut på att hitta positiva delresultat än på att inse bestående hinder. 

En statistik som skulle betyda något skulle inte jämföra med andra kommuner eller mellan skolor. Den skulle inte heller använda medelvärde eller visa procentandel som nått målen. I stället för fokus på det som är uppnått, bör fokus ligga på det som återstår. Här kan procentandel vara tillämpligt, men tydligast är att beskriva i faktiska antal, fördelade på kommunens skolor och årskurser. 

Kanske är det läge att därför prova en ­annan form av statistik. En statistik som inte jämför kommuner emellan, utan som klargör det faktiska läget i kommunen. Vad som är uppnått och vad som återstår. Det innebär statistisk information till kommunerna om deras uppnående av sitt huvudmannauppdrag i form av antal. Till exempel att 440 elever i åk 6 har nått målet betyg i alla ämnen, 124 elever återstår. Vilket också klargör att det är kommunens högst ansvariga som har det yttersta huvudmannaansvaret och därmed är garanten inför staten att skol­lagen följs så att inte bara de flesta, utan ­varje elev ges de förutsättningar hen har rätt till. I klartext – att skollagen blir överordnad kommunallagen (läs: det kommunala självstyret).

När kommunens huvudmannainsatser på så sätt styrs för att identifiera och förbättra situationen för just de elever som är i svårigheter i sitt lärande, minskar kommunens kostnader för omplåstring av verksamheten. Pengar som då kan satsas på att stärka organisationen och dess personals kompetens så att inga mer skavanker uppstår. 

Min erfarenhet är att ansvariga politiker agerar när de tydligt ser vad som är uppnått i deras skolverksamhet och vad som återstår i förhållande till deras uppdrag enligt skol­lagen. Då kan de inte, som nu, hantera situationen med kommentaren ”Vi är inte sämre än många andra kommuner”. 

Naturligtvis kommer rankningssystemet att försvaras. Det har berömvärda ambitioner, är ett etablerat system och ett sätt för intresseorganisationer att synas och vinkla sitt budskap. Varje rankningspublicering väcker stort intresse. Visserligen över­gående, men ändå. Och visst kan man lyfta fram några exempel på enskilt goda effekter i några kommuner någonstans, i alla fall en tid. Och undgå att notera dem som faller i rankningen.

Men det går inte att komma undan att den egna statistiken visar att inget av det som man hoppats skulle hända har hänt. Måluppfyllelsen har inte ökat. Allt cirklar kring ett riksgenomsnitt, som bidrar till att befästa och legitimera en situation som ligger långt under de mål som kommunen som huvudman har att uppnå. 

Detta är en kommenterande text. Skribenten svarar för analys och ställningstaganden i texten.