Offentlighetsprincipen är central i den svenska rättsordningen, står det att läsa på regeringen.se. Men dessvärre inte mer central än att Regeringskansliet tidigare i år ändrade sin praxis och började radera loggar över e-post efter bara två veckor, vilket förstås försvårar granskning. Regeringskansliets förändringar handlar emellertid om förändrad praxis, inte förändrad lag. Och lagen säger mycket om ambitionsnivån.
Den svenska offentlighetsprincipen är äldst i världen, men knappast bäst. I Almedalen presenterade Medieinstitutet Fojo ett nyframtaget RTI-index (Right to information, www.rti-rating.org) för Sverige. Indexet är en jämförelse av lagstiftningstexter om offentlighet och medborgares rätt till insyn i ett hundratal av världens länder. Sveriges offentlighetslagstiftning placerade oss på plats 33, mittemellan länder som Kirgizistan och Panama. Ingen särskilt hedervärd placering med andra ord.
Undersökningen tar inte hänsyn till hur lagen tillämpas i de olika länderna. Bara hur den är utformad och vilka rättigheter som utlovas. Men den säger ändå något om respektive lands ambitionsnivå. Sverige må ha världens äldsta offentlighetslagstiftning i Tryckfrihetsförordningen från 1766. Men jämförelsen visar att offentlighetsprincipen på flera sätt är omodern och bör anpassas bättre till nutiden för att ge medborgarna insyn, minska riskerna för korruption och därmed stärka demokratin.
Här följer ett antal förslag till möjliga förändringar.
- I Sverige omfattas kommunala och landstingsägda bolag av offentlighetsprincipen, medan statligt ägda bolag är undantagna. Lagstiftningen på Sri Lanka gör inga sådana undantag.
- I Sverige läggs skolor, förskolor, äldreomsorg och sjukvård ut på entreprenad. Därmed upphör allmänhetens möjligheter till insyn. Diskussioner har förts om att utöka offentlighetsprincipen till att även omfatta verksamheter som drivs på entreprenad eller betalas med offentliga medel. Men ännu har det inte skett. I Liberia säger lagen att all verksamhet som bekostas av och utförs på uppdrag av samhället ska omfattas av allmänhetens rätt till insyn.
- I Sverige sker prövningen av utlämnande av handlingar i två steg. Först avgörs om handlingen är allmän och därefter om den omfattas av sekretess. Om handlingen är allmän och inte innehåller sekretesskyddat material är den offentlig. Exempel på handlingar som inte är allmänna är nästan all e-post som skickas inom en myndighet. Ett annat exempel är beslutsförslagen inför sammanträden i kommunernas och landstingens nämnder och styrelser. Det innebär att de ärenden som tas upp förblir hemliga tills de avgjorts. Med en ändrad lagstiftning i Sverige skulle allmänheten få större möjlighet att diskutera och påverka i olika ärenden innan dessa är avgjorda. I exempelvis öriket Antigua och Barbuda är alla handlingar allmänna och ska, om de inte omfattas av sekretess, lämnas ut.
- I Sverige kan lagbrott och korruption döljas med hjälp av sekretessregler. Om en myndighet har ett tveksamt affärsförhållande med ett privat företag kan allmänhetens insyn inskränkas med hänvisning till företagets affärsintressen. Lagen tar inte hänsyn till om misstänkt brottslighet kan fortgå i skydd av sekretessen. I exempelvis Bosnien-Hercegovina finns möjlighet att häva sekretess om det är viktigt för allmänna intressen att viss information offentliggörs.
Listan med exempel på lagtextdelar som skulle kunna förbättras är lång. Många av de klagomål från journalister som når Fojos Offentlighetsjour rör bristande handläggning av begäran att få ta del av allmän handling. Vanliga fel är att handläggningen tar längre tid än lagen tillåter eller att avslag motiveras felaktigt, bristfälligt eller inte alls. Det får konsekvensen att ärenden som överklagas till kammarrätten försenas, ibland med flera månader.
Det är också troligt att personer som får ett felaktigt avslag ger upp, eftersom de inte förstår att beslutet är bristfälligt eller inte vet hur de ska föra sin sak vidare. I Mexiko och flera andra länder finns numera digitala tjänster där man kan begära ut handlingar som förvaras hos olika myndigheter. Tjänsten gör det möjligt att följa det egna ärendet och förväntas medföra en mer rättssäker handläggning.
Svensk lagstiftning saknar uttalad tidsgräns för hur länge en myndighet kan dröja med att lämna ut en handling. Lagen nämner ”genast” och ”skyndsamt”. I juridisk praxis betyder detta senast samma dag eller möjligen med en till två dagars fördröjning om det finns särskilda skäl. Erfarenheten från Fojos Offentlighetsjour visar att kunskapen om detta brister bland myndighetsföreträdare. Sverige skulle kunna skriva in den nämnda tidsgränsen i lagtexten. Så har man gjort i flera andra länder.
Alltmer information hos myndigheter hanteras och lagras i elektronisk form. Myndigheter får lämna ut handlingar i elektronisk form om det anses ”lämpligt”. Myndigheten avgör själv vad som ryms i det begreppet och kan inte tvingas att skicka elektroniska handlingar. En förbättrad offentlighetslagstiftning skulle kunna innehålla regler om att handlingar ska lämnas ut i elektronisk form om det inte är olämpligt. Vad som är olämpligt bör regleras i lagen som undantag från huvudregeln om elektroniskt utlämnande.
Myndigheter får i dag ta ut självkostnadspris för kopior av allmänna handlingar. Många myndigheter följer den statliga avgiftsförordningen som säger att de första nio sidorna ska vara gratis, den tionde kosta 50 kronor och varje därefter följande sida två kronor styck. Det kan tyckas logiskt när det rör sig om papperskopior. Men en myndighet har även rätt att ta betalt på motsvarande sätt för handlingar som skickas elektroniskt, trots att detta rimligen måste vara enklare, effektivare och billigare.
Avgiftsfria elektroniska handlingar skulle stärka allmänhetens möjlighet till insyn. Särskilt för personer med svag ekonomi. I flera länder i RTI-rankningen tas hänsyn till enskilda personers ekonomiska förutsättningar att betala avgifter för handlingar. Insynsmöjligheten bör inte vara beroende av att någon ska ha råd betala.
Skärpta sanktioner mot att åsidosätta offentlighetslagstiftningen kan ge bättre efterlevnad av lagen. Fojos Offentlighetsjour tar regelbundet del av exempel på hur myndigheter medvetet – någon annan tolkning är tyvärr inte möjlig i vissa fall – eller på grund av okunnighet om lagens krav förhalar eller försvårar journalisters möjligheter att ta del av allmänna handlingar. Redan i dag finns möjlighet att väcka åtal i sådana fall. Men det förekommer sällan.
I Tryckfrihetsförordningen sägs att offentlighetsprincipen ska främja fritt meningsutbyte och allsidig upplysning. Ännu ett förslag från organisationen bakom RTI-indexet är att Sverige för tydlighetens skull även skriver in i lagtexten att allmänhetens insyn är viktig för att motverka maktmissbruk och korruption. Det skulle vi alla tjäna på.
Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.