Hoten ökar mot det kommunala självstyret

PERSPEKTIV. När Bildtregeringen tillträdde efter valet 1991 kom ett trendbrott mot uppfattningen att ”big is beautiful” på kommunområdet. En tydlig signal var när dåvarande civilminister Inger Davidson (KD) slog fast att ”en viktig del av utvecklingen sker i små, naturliga gemenskaper” samt att ”regeringen ser positivt på lokala initiativ till kommundelning”. Så sent som år 2000 stod Åsa Torstensson (C) i riksdagens talarstol och argumenterade för att Sverige behövde 100 nya kommuner. 

Vindarna har vänt. 1990-talets vurm för det småskaliga är borta. Invånarantalet har minskat i över hälften av landets kommuner sedan mitten av 1990-talet trots att befolkningen i riket som helhet samtidigt ökat med omkring 800 000 personer. Urbaniseringen har inneburit tilltagande problem hos de mindre kommunerna. 

Detta har fått till följd att alltfler kräver en strukturreform på kommunområdet. Exemplen är många. Under 2003 började dåvarande kommunminister Lars-Erik Lövdén (S) försiktigt väcka frågan. Mats Svegfors berörde ämnet något år senare när han ledde Ansvarskommittén. Vidare tog Stig Nyman (KD) upp frågan inför arbetet med utredningen Förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt. Under hösten 2013 rasade sedan en debatt i frågan på Dagens Samhälles debattsidor. 

Budskapet är tydligt. Landets minsta kommuner uppfattas vara för små för att handskas med framtidens utmaningar. Och våra ledande kommunpolitiker verkar dela problembeskrivningen. 54 procent av kommunstyrelseordförandena anser att Sverige behöver färre och större kommuner, och 63 procent tror att vi kommer att se sammanläggningar inom de närmaste tio åren (DS 21/2013).

Parallellt med att opinionen för sammanläggningar vuxit i styrka har en möjligen än mer grundläggande fråga hela tiden bubblat under ytan. Vad ska kommunerna få syssla med och hur grundlagsskyddad ska den kommunala självstyrelsen egentligen vara? Frågorna dryftades till exempel under arbetet med Grundlagsutredningen, bland annat som följd av att relationen mellan stat och kommun blev tämligen infekterad under 1990-talet. 

Missnöjet med statens styrning fick sitt uttryck genom kommunernas klagomål mot förslaget om skattestopp, kritik mot den mellankommunala skatteutjämningen, att staten inte följde finansieringsprincipen, samt att för mycket detalj­reglering förekom. Dessutom upplever ledande kommunpolitiker att det över tid skett en förskjutning av makt från lokal till statlig nivå.

Självstyrelsefrågan får sägas ha fått ny aktualitet i årets valrörelse. Den sköt fart när Leif Lewin pekade ut kommunaliseringen som det främsta skälet till förfallet på skolområdet. Frågan nådde sitt definitiva crescendo i en partiledarutfrågning då Jan Björklund menade att skolan ”lämnats över till amatörer” och att kommunpolitiker inte är ”proffs” på dessa frågor (SVT 8/8). 

Implikationerna av uttalandet är långtgående. Om statsmaktens företrädare skickar ut sådana signaler om kommunernas ansvar för skolan, vad garanterar att kommunerna är skyddade från ingrepp i andra ansvarsområden? Utvecklingen borde stämma till eftertanke. 

Statsmakten bör vara försiktig innan man på allvar drar upp skarpa planer på en ny kommunsammanläggningsform, samtidigt som inskränkningar görs i den kommunala självstyrelsen. Att på en och samma gång skruva på båda dessa reglage kan ge oväntade och oavsedda sidoeffekter. På papperet finns nämligen avgjort fördelar med ett system som består av många (snarare än få) kommuner, och som dessutom ges stark (snarare än svag) självstyrelse.

Gunnar Wetterberg hävdade en gång att det förhållandevis stora antalet kommuner skänkt den svenska offentliga sektorn en viktig flexibilitet. Den kommunala självstyrelsen innebär att 290 olika enheter – och inte en enda centralmakt – fattar beslut om resursanvändning.  Detta reducerar risken för misstag från det offentligas sida. 

Wetterberg skriver i boken Kommunerna (SNS) att eftersom vi har 290 olika beslutscentra lyckas den kommunala självstyrelsen imitera en av marknadens mer sympatiska mekanismer: ”Förnyelsen hänger inte längre på ett enda beslut. Förnyarna kan vara en eller ett par pionjärer, som går före alla andra och prövar en ny lösning […] Kommunerna blir varandras laboratorier.” 

Den stora mängden självstyrande enheter ger kommunerna möjlighet att experimentera med olika lösningar, systematiskt jämföra sig med varandra och lära sig av misstag och framgångar på andra håll. Följden blir att anpassning, förnyelse och utveckling sker löpande och kontinuerligt.

Köper man Wetterbergs sätt att resonera bör vi oroa oss när debatten alltmer handlar om att skapa färre och större kommuner, samtidigt som regeringsföreträdare skickar ut signaler om att inskränka den kommunala självstyrelsen och riktar misstroende mot lokalpolitiker. 

Sker skarpa reformer på båda dessa områden riskerar vi att gå miste om de godsaker som potentiellt finns i ett system med förhållandevis många kommuner med starkt självstyre. 

Men ignorerar inte sådana ställningstaganden de högst konkreta problem som finns? Nej. Många småkommuner har såklart verkliga bekymmer, och ärendet här är att ifrågasätta om sammanläggningar och förstatliganden är universallösningen. Bland annat är det svårt att tänka sig att problem som Norrlands inlandskommuner brottas med bäst löses genom samgåenden med grannkommuner.

Det finns åtminstone två lösningar som vi borde tömma ut innan man på allvar utformar en större strukturreform. En första finner vi i en ny rapport (Politik för kommuner som krymper) där Josefina Syssner menar att krympande kommuner skulle må bra av att sy in kostymen och anpassa sin politik till de ekonomiska realiteterna, i stället för att prata om och planera för befolkningstillväxt. 

En andra återfinns hos professor Joakim Nergelius som menar att fler och mer djupgående samarbeten mellan kommuner kan uppnå samma resultat som sammanläggningar – men utan att upplösa kommuner. 

Vi har en mycket varierande kommunstruktur där geografi har betydelse. Vilhelminas problem är inte nödvändigtvis desamma som Ydres. Därför är det oklokt att förlita sig på ”one size fits all”-lösningar, som omfattande kommunsammanläggningsreformer utgör. 

De löser inte alla småkommunproblem och riskerar dessutom att skapa negativa sidoeffekter. Heller är jag inte övertygad om förstatligandets välsignelser. Som Lärartidningen uppmärksammade häromveckan verkar även Björklunds ”riksproffs” dåliga på att ta fram verkningsfulla verktyg för att komma till rätta med skolans problem. Världsledande skolforskare dömde här ut riksdagspartiernas åtgärder för att förbättra skolresultaten som verkningslösa. 

Mot denna bakgrund bör vi börja med att använda mildare verktyg än storsläggan ”sammanslagningar” för att komma till rätta med de problem som finns: 

• Intakt och bättre skydd för kommunal självstyrelse.
• Systematisk anpassningspolitik som svar på stadig befolkningsminskning.
• Mer och smartare samverkan mellan kommuner.
• Där politisk vilja finns i fullmäktige, frivilliga samgåenden mellan kommuner.

Gissur Erlingsson
Docent i statsvetenskap, Linköpings universitet. Har bland annat forskat på kommundelningar och kommunsammanläggningar.