Perspektiv
Huvudmannaskap
18 september 2020 kl 11:44

Huvudmannens styrning är avgörande för en likvärdig skola

Om vi ska ge alla elever en god och likvärdig utbildning krävs att varje enskild kommun förstår och tar sitt ansvar som huvudman. I våra granskningar kan vi dock se brister i ekonomisk styrning, att resurser fördelas slentrianmässigt och att det saknas struktur och långsiktighet i arbetet med kompetensförsörjning, skriver revisorn Joakim Nertyk.

Kommunens revisorer granskar jämte Skolinspektionen kommunernas ansvar för utbildningsväsendet. Förutom skolans styrdokument beaktar kommunens revisorer också kommunallagen. Årligen genomförs hundratals fördjupade granskningar, vilka i hög grad fokuserar på huvudmannens ansvar för att utbildning erbjuds och utformas i enlighet med gällande styrdokument.

En ofta förekommande aspekt är om likvärdig utbildning kan erbjudas. Huvudmannens ansvar är omfattande. Det handlar främst om resurstilldelning och resursfördelning efter barns och elevers olika förutsättningar och behov samt om ett systematiskt kvalitetsarbete, som inriktas på utbildningens mål vad gäller kunskapsresultat och andra identifierade områden.

KPMG arbetar som sakkunnigt biträde i närmare hundra kommuner i landet. Det handlar både om stora och små kommuner. Kraven på kommunerna som hemkommun och huvudman för förskola och skola är desamma, men hur ser det ut med förutsättningarna? I våra granskningar kan vi på övergripande nivå se ett antal områden som utifrån risk och väsentlighet måste belysas och åtgärdas.

För det första gäller det vem eller vilken som uppfattas som huvudman. Redan 2012 skrev dåvarande generaldirektören för Skolverket Anna Ekström i Dagens Samhälle ”att det inom kommuner finns skilda meningar om vem som har huvudmannens uppdrag och även hur huvudmannaansvaret ska hanteras”.

I stora kommuner, med ansvariga facknämnder som i vissa fall leds av heltidspolitiker, kan vi se att det är tämligen klart att nämnden är huvudman utifrån kommunfullmäktiges reglemente. Kunskapen om skolans styrdokument och huvudmannens ansvar är betydande, särskilt hos presidierna.

I mindre kommuner, inte sällan med en kommunstyrelse som ansvarig för kommunens utbildningsväsende, är det mer oklart. Ansvariga politiker har inte alltid samma sakkunskap om utbildningsväsendet då deras ansvarsområde är mycket brett.

Om kommunstyrelsen utsett ett utskott för utbildningsfrågor upplever dessa politiker ofta att de saknar befogenheter och att deras ärenden drunknar i kommunstyrelsens vida och omfattande dagordning. Skolchefen intar i dessa kommuner i flera fall rollen som huvudman både formellt och informellt, och utan stöd i lag kan ansvaret för både resursfördelning och kvalitetsarbete åvila vederbörande.

Ur kommunallagsperspektiv är det viktigt att beakta regler om ansvar och förutsättningar för delegering. Att delegera är viktigt för att beslutsfattandet ska vara effektivt och visar också på tillit. Det är emellertid en allvarlig brist i styrningen av utbildningen när den politiska nivån delegerar frågor om kvalitet och omfattning eller underlåter att behandla anmälan om beslut.

De resurser som tilldelas utbildningssektorn utgår vanligtvis från demografin. Under de senaste åren har barn- och elevantalet ökat och modellen för resurstilldelning har fungerat bra. För nyanlända har kommunerna erhållit statsbidrag, som i flera fall har varit och är avgörande för en budget i balans. När statsbidragen försvinner kan, om kommunen inte har beredskap, en budget i balans omöjliggöras.

Det handlar då inte bara om att kostymen är för stor. I intervjuer med skolpersonal framgår tydligt att elever som har varit nyanlända i många fall fortsätter att ha stora behov av extra anpassningar och särskilt stöd.

I flera kommuner minskar nu elevantalet, till exempel i upptagningsområden där Migrationsverket har haft boenden. Resurserna till förskolan och skolan minskar därmed, men inte kostnaderna i samma takt, och enskilda enheter kan få dras med stora underskott eller tvingas till betydande neddragningar. Vid sidan av detta har vi den statliga styrningen med riktade statsbidrag som allvarligt riskerar att försvaga kommunens interna styrning genom budget.

Huvudmännen beaktar i dag barns och elevers olika förutsättningar och behov i sin resursfördelning. Antingen genom en matematisk modell eller kvalitativt efter samtal mellan ansvariga chefer.

I en del kommuner avsätts stora summor, men omfördelningen är begränsad. I andra kommuner blir resursfördelningen påtaglig. Kommunens modell för resursfördelning påverkar vilken ersättning som ska utgå till fristående skolenheter. Det är därför viktigt att valet av modell är genomtänkt för att ersättningen ska ske på lika villkor och inte missgynna kommunala skolenheter om socioekonomiska faktorer skulle skilja sig åt.

Att det finns en modell kan ibland upplevas vara tillräckligt, vilket innebär att konsekvenserna av modellen sällan följs upp och att modellen därmed inte justeras vid behov.

Parallellt med ekonomiska prövningar brottas många kommuner med svårigheter i kompetensförsörjningen. Särskilt svårt har många kommuner med att rekrytera legitimerade och behöriga lärare samt personal inom elevhälsans insatser till skolenheter som är placerade utanför kommunens centralort. Flera intervjuade skolledare framför att om de bara hade tillgång till kompetent personal så skulle resurserna räcka.

Många huvudmän har stora utmaningar. I våra granskningar kan vi se brister i ekonomisk styrning, att resurser fördelas slentrianmässigt (även om socioekonomiska aspekter vanligen beaktas) och att det saknas struktur och långsiktighet i arbetet med kompetensförsörjning.

En systematisk uppföljning av målen för utbildningen är ett av de viktigaste styrinstrumenten för en huvudman. Under de senaste åren kan vi överlag se en positiv utveckling, där kvalitetsarbetet har gått från att vara en ren resultatredovisning till att innehålla fördjupad analys med fokus på åtgärder att vidta.

Skolverket insatser riktade mot utvalda kommuner har säkert påverkat. Att myndigheten också har ställt krav på medverkan från politisk nivå till enhetsnivå har haft betydelse för den politiska nivåns förståelse för uppdraget. Fortfarande behöver emellertid huvudmän ta ett större ansvar för kvalitetsarbetet och dess inriktning. De behöver också inte minst tillse att åtgärder vidtas.

För att vi inte ska svika våra barn och unga utan ge alla en god och likvärdig utbildning, och för att Sverige i framtiden ska kunna vara ett framgångsrikt land med förmåga att verka globalt, krävs att varje enskild kommun förstår och tar sitt ansvar som huvudman.

Genom att ta tillvara den kunskap om den egna organisationen och dess verksamhet som kommunens revisorer och Skolinspektionen förmedlar och vidta adekvata åtgärder ökar förutsättningar för god måluppfyllelse. För en likvärdig skola krävs det möjligen också ytterligare åtgärder som involverar statens styrning av skolan.

Skribent

Joakim Nertyk
revisor och specialist offentlig sektor, KPMG AB

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.

Publicerad: 18 september 2020 kl 11:44
Uppdaterad: 18 september 2020 kl 11:50