Perspektiv

Goda intentioner blir symbolpolitiska sandslott

Regeringens metoo-satsning blev ett miljonfiasko, rapporterades det nyligen. Det är inte den första satsning som hamnar på projektkyrkogården, snarare är det ett alltför typiskt utfall när projektpolitik tränger undan långsiktig sådan, skriver forskare. 

Huvudnyheten i Rapport den 1 januari 2019 var att Sveriges Televisions journalister avslöjat ”miljonfiasko” för den metoo-satsning på 120 miljoner kronor som regeringen gjorde i senaste tilläggsbudgeten. 

När SVT följer upp hur pengarna använts visar det sig att det har varit svårt att använda dessa extra medel. När projektledarna blir intervjuade berättar flera att tiden varit alltför knapp. Skälet till att de ändå drivit på sägs vara att regeringen ville ”visa krafttag” i frågan.

När representanter för tänkta mottagare intervjuas (till exempel Roks – Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sverige), reagerar de starkt på att de bara har haft sex månader på sig att använda metoo-miljonerna. Deras uppfattning är att plötsliga satsningar riskerar att stjälpa snarare än hjälpa, eftersom de använda pengarna inte har gått till de mest angelägna behoven utan till verksamheter som är lättare att få till stånd på kort sikt.

Jämställdhetspolitiken är inte det enda politikområde som fått kritik för att vara symbolpolitik, liknande kritik finns även inom andra politikområden. Senast den 8 januari skriver Kerstin Evelius, avgående samordnare för insatser på området psykisk hälsa, i en debattartikel i SvD, att vi måste komma ”ifrån den projektlika styrningen” och i stället utveckla en hållbar långsiktig strategi.

Det är möjligt att metoo-exemplet är extremt eftersom pengarna i detta fall behövde nyttjas särskilt snabbt, men vi har i vår forskning stött på många exempel på politiska initiativ som skapat lokala projekt som sedan ofta runnit ut i sanden. 

Dessa projekt lämnar främst efter sig stress och uppgivenhet bland de närmast berörda – och misstankar om slöseri med skattemedel bland den breda allmänheten.

I vår egen forskning om policyimplementering inom välfärdssektorn har vi identifierat tre starka drivkrafter bakom en alltmer projektifierad politik. En sådan finns det många spår av i dagens samhälle, och vi hävdar att grunden finns främst i en oreflekterad förvaltningspolitik snarare än i en cynisk jämställdhetspolitik.

Först och främst finns naturligtvis renodlade politiska motiv och drivkrafter bakom denna projektpolitik. Politiska aktörer har intresse av att visa handlingskraft inom uppmärksammade samhällsfrågor, men vill då inte vara begränsade till befintliga myndighetsstrukturer (som ibland uppfattas som själva problemet) och gängse budgetprocesser.

För dessa aktörer räcker det inte bara med att visa upp sina goda intentioner; det krävs även att man ”visar krafttag” och öronmärker konkreta pengar för ändamålet. I linje med denna politiska logik skapas således en pott med pengar med särskild etikett (exempelvis ”metoo-satsning”), som sedan ska delas ut snabbt vid sidan om den ordinarie budgetprocessen. Att utlysa en presskonferens och hänvisa till att frågan kommer att ges hög prioritet i kommande budgetar och regleringsbrev ger inte samma uppmärksamhet i mediebruset.

Det finns även administrativa motiv och drivkrafter som stärker projektifieringen. Anslagsgivande myndigheter behöver en administrativ organisationsform som möjliggör anslagskontroll och gängse krav på uppföljning. De kan med hjälp av projektredovisning hålla tilldelade öronmärkta medel åtskilda från den ordinarie budgeten – samtidigt som det ger möjlighet att hålla berörda organisationer och projektledare ansvariga. Detta medför att de som tilldelas medel tvingas organisera genomförandet i separata projekt, som drivs parallellt med den stadigvarande verksamheten.

För det tredje finns det även organisatoriska motiv och drivkrafter. Både centrala anslagsgivare och lokala entreprenörer behöver en organisationsform som är mindre bunden av byråkratiska strukturer och kan hanteras och styras friare. Båda parter har alltså ett intresse av att skapa sammanhang som kan uppmuntra berörda att göra saker som de annars inte skulle göra. Projekt innebär samtidigt att de kan skydda verksamheterna från yttre störningar. Inom sådana sammanhang kan även nya aktörsgrupper bjudas in (till exempel civilsamhällets organisationer), vilka annars kan vara svåra att införliva i den ordinarie byråkratiska strukturen.

Under projektens livstid skapar dessa mekanismer små ”projektöar” som i många fall lever isolerade från den miljö som skapade dem. När projektet sedan ska avrapporteras utvärderas och kontrolleras i regel bara det som (den lokale) projektledaren har haft ansvar för och inflytande över. Anslagsgivande myndigheter brukar av den anledningen inte utvärdera vilka avtryck projekten har skapat inom de permanenta verksamheter – där de ursprungliga problemen och behoven identifierats. 

Det finns omfattande forskning om hur och varför organisationer mer eller mindre medvetet satsar stora resurser på symboliska aktiviteter på bekostnad av mer substantiella och samhällsnyttiga värden. Ofta belönas de av omvärlden för ett sådant agerande (”Vi har i alla fall en tjusig jämställdhetsplan”). Verkliga förändringar kräver dock mer än prat och symbolpolitik. Det krävs ett långsiktigt och målmedvetet arbete för att i grunden åstadkomma förändrade beteenden.

Vi inser svårigheterna för politiker och myndighetsföreträdare i att helt göra sig fria från djupt liggande institutionella strukturer och förväntningar. Det innebär emellertid inte att samhällsmedborgare bör acceptera att skattepengar läggs på symboliska aktiviteter så länge det finns stora angelägna samhällsbehov att tillgodose.

I vår forskning om policyimplementering har vi således sett att det är drivkrafter som de ovan nämnda som skapar ökad projektifiering inom välfärdsområdet, och därigenom också ökar risken för att angelägna socialpolitiska reformer förvandlas till innehållslös symbolpolitik. 

Vi har även visat på hur projektifieringens avarter kan undvikas genom förändrade villkor vid utlysning av olika slags policyinitiativ och genom ökade krav på lokal förankring både under utvecklingsarbetenas livstid och framför allt när de ska utvärderas. Vi tycker att det är angeläget att policyskapare på olika nivåer blir medvetna om problemet, de bakomliggande mekanismerna och hur onödig projektifiering kan undvikas.

För att komma till rätta med det här problemet behöver beslutsfattare vara mer angelägna om att deras beslut leder till förändring, och inte nöja sig med att de syns i media. 

Det borde även vara ett ansvar för journalister, revisorer och andra granskare att inte nöja sig med att leta efter policydokument och planer i sina granskningar, utan även undersöka om och hur olika reformer och beslut har gjort konkreta avtryck i de verksamheter som medborgarna har kontakter med. 

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.