För lite ekonomiskt tänkande kring LSS – inte för mycket

Över två decennier efter LSS-reformen är gruppen intellektuellt funktionsnedsatta till stor del utestängd från arbetsmarknaden. Detta trots både denna lag och att Sverige har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som innebär ett åtagande att förverkliga dessa personers rätt till arbete och sysselsättning. Omkring 1,5 procent av varje årskull i grundskolans årskurs 9 är idag berättigad till särskola och de flesta av dem fortsätter till särgymnasiet. Trots att särgymnasiets uppgift är att förbereda dessa ungdomar för arbete, med eller utan statliga lönesubventioner, i öppen eller skyddad anställning, når endast en dryg femtedel arbetsmarknaden efter avslutad skolgång (se Tideman & Arvidsson, DN 15/5 2016). 

Istället blir de flesta under sina aktiva år sysselsatta i kommunernas ”daglig verksamhet” som tillhandahålls enligt LSS. I dessa program deltar idag 32 000 personer till en total kostnad på över sex miljarder kronor. 

Även dessa program var tänkta att förbereda för övergång till arbete men är idag mer ett arbetsmarknadens svarta hål: Den som en gång hamnat i daglig verksamhet blir (nästan alltid) kvar. Det finns, upprörande nog, ingen statistik på hur många personer som lämnar dessa program för att börja arbeta, men i 57 procent av landets kommuner var antalet noll under en tolvmånadersperiod 2011–2012.

Det är oklart om regeringen har några tankar om hur detta skulle kunna förändras. I våras uttryckte dåvarande gymnasieminister Aida Hadzialic (DN 23/5 2016) en förhoppning om att gymnasieutredningen skulle bidra, men i betänkandet påtalas bara behovet av fortsatt utredning.

I en serie forskningsstudier, som redovisas närmare i Ekonomisk Debatt, har jag tillsammans med kolleger sökt förklaringen till detta politikmisslyckande. Vi har lagt fokus på huvudmännens, det vill säga kommunernas agerande – eller brist på agerande. Vår slutsats är att det finns väl beprövade metoder för att nå bättre resultat.

I ett särskilt fall som vi har studerat var insatsen dessutom både samhällsekonomiskt och kommunekonomiskt lönsam. Den centrala frågan är därför varför sådana metoder trots detta inte används.

Arbetsmarknaden är en arena där arbetsgivare söker efter arbetskraft och arbetssökande söker efter arbete. Men för personer med inlärningssvårigheter är matchningsproblemet en särskild ut­maning. 

Som tidigare har visats av Johanna Gustafsson med flera vid Institutet för handikapp­vetenskap har många arbetsgivare låga, och felaktiga, förväntningar om den generella arbetsförmågan hos personer med funktionsnedsättning. Dessa personer behöver därför särskilda insatser där varje individs arbetsförmågor identifieras och utvecklas med koppling till specifika arbetsuppgifter. 

Vidare behöver både arbetsgivare och arbetssökande få möjlighet att pröva på arbetet, till exempel genom en praktikperiod, och båda parter kan behöva stöd av en professionell ”mäklare”, inte bara i samband med anställningen utan även senare för att lösa problem som visar sig först efter att anställningen pågått en tid. 

Sådana insikter har sedan 1980-talet lett fram till utveckling av manualbaserade program inom en familj av metoder som kallas Supported Employment. De har visats vara verksamma i ett stort antal studier. Men trots att programmen inom särgymnasiet ger praktik, eller arbetsplatsförlagt lärande, och viss yrkesvägledning, används inte denna metodik. Det uppenbara skälet är att den anses för dyr. I ett fall som vi har studerat vid särgymnasierna i Örebro var merkostnaden per elev för en sådan insats, som gjordes med extern finansiering, högre än kostnaden för ett extra (sär)gymnasieår.

I vår forskning har vi följt etableringen på arbetsmarknaden för fyra årskullar som fick denna insats med fyra årskullar utan. Vi fann en effekt på den andel elever som efter skolan fick arbete som motsvarar mer än en fördubbling jämfört med rikssnittet. Detta var i sig inte så överraskande.

Mer anmärkningsvärt var i stället att vi kunde visa att kommunen, om den själv hade finansierat denna insats, skulle ha kunnat få tillbaka pengarna inom nio år genom minskade utgifter för daglig verksamhet. En samhällsekonomisk investeringskalkyl visade också god lönsamhet, även utan hänsyn till den ökning av livskvalitet som det kan innebära för många att bryta isolering och få en roll i arbetslivet.

I ytterligare studier har vi undersökt kommunernas insatser för daglig verksamhet. Vi fann att det är högst tveksamt om lagens ambition om likhet i kvaliteten över hela landet uppnås. Trots ett särskilt utjämningsbidrag varierar utgiften per brukare med förändringar i kommunernas medelskattekraft och politiska majoritet. 

Men, särskilt intressant är att vi fann en enda faktor, bland en rad indikatorer som mäter hur arbetet med daglig verksamhet bedrivs, som har samband med sannolikheten för att lyckas få minst en övergång till anställning under en ettårsperiod. Denna faktor är huruvida man har en rutin för att systematiskt arbeta med just detta, det vill säga att varje år pröva förutsättningarna för att ge varje individ praktik eller arbetsträning. 

Det tycks alltså även här vara fullt möjligt att lyckas, förutsatt att man anser sig ha budgetutrymme för de särskilda insatser som krävs.

Sammanfattningsvis pekar våra studier på att skälet till det svaga arbetsmarknadsutfallet för denna grupp inte är att det skulle saknas verkningsfulla evidensbaserade metoder för att åstadkomma en framgångsrik etablering. I stället är problemet att statens styrning av kommunerna, och kommunernas egen ekonomiska styrning, inte är funktionell. 

Verksamheterna styrs av ettåriga budgetar som inte ger utrymme för att beakta långsiktiga effekter och effekter utanför det egna stupröret.

Något hårdraget är problemet inte för mycket utan för lite ekonomiskt tänkande. 

En utväg ur sådana låsningar har börjat stakas ut av ett antal regioner och kommuner, numera även Stockholm, som inrättat sociala investeringsfonder.

Både gymnasieminister Anna Ekström och LSS-utredaren Désirée Pethrus borde fundera på hur erfarenheterna av dessa kan utnyttjas i detta sammanhang.

Våra resultat tyder också på att den nationella politiken inte varit tillräcklig för att garantera att kvaliteten i den dagliga verksamheten är lika hög över hela landet. Om denna nationella politiska ambition ska få genomslag krävs förmodligen att Socialstyrelsen börjar mäta och jämföra vilken kvalitet från brukarsynpunkt som faktiskt uppnås.