Perspektiv

En framgångsrik skattehöjare måste erbjuda något i retur

Politikens väg till stora skatteintäkter har historiskt varit att erbjuda väljarna något i retur. Problemet med det finansieringsgap som ligger framför oss är att kombinationen lär bli högre skatt – och en slimmad välfärd, skriver statsvetaren Peter Santesson, som har läst nya avhandlingen ”Allianser och illusioner”.

Hur kan ekonomifrågorna vara så pass frånvarande inför höstens riksdagsval? Samhällsekonomiska frågor ligger säreget långt ned på väljarnas dagordning. Vid sidan av välfärdsfrågorna har detta brukat vara den politiska debattens fundamenta. Men nu skuggas de av det stora klustret av migrationsrelaterade problem. Samhällsekonomin och skatterna, det löser sig väl?

Kontrasten kunde knappast vara större mot de ekonomiska prognoser som kommer från Sveriges Kommuner och Landsting. Det avstånd som öppnar sig mellan kommunernas intäkter och de snabbare utgiftsökningarna kräver drastiska åtgärder. SKL uppskattar att gapet kommer att ligga på 62 miljarder kronor vid slutet av nästa mandatperiod. Ytterligare omkring 18 miljarder kommer att fattas för en långsiktigt stabil ekonomi. Antingen måste utgiftsökningarna dämpas – politiskt svårt, eftersom allmänhetens serviceförväntningar på offentlig sektor trycker på – eller så måste skatteuttaget öka rejält, ett minst lika delikat beslut. Det är ingen vågad gissning att utfallet förmodligen blir en svårsåld kombination av dessa båda vägar.

Att kommunernas besvärliga ekonomiska utsikter inte har blivit allmängods i samhällsdebatten har sina förklaringar. En viktig faktor är antagligen den gynnsamma konjunkturen. Kommunerna kunde förra året rapportera ekonomiskt mycket starka resultat, visserligen i stort drivna av extraordinära intäkter såsom fastighetsaffärer, men som ändå gör sitt för att rikta bort fokus från långsiktiga ekonomiska strukturproblem.

Frågar man kommunpolitikerna själva bekräftas bilden av en upplevd styrkeposition som inte matchar de mörka ekonomiska prognoserna. I en årlig undersökning som Demoskop gör bland samtliga ordinarie kommunfullmäktigeledamöter i landet svarar i år 61 procent av politikerna att de bedömer de ekonomiska utsikterna för kommunen som goda på fem års sikt.

Även bland den fjärdedel av kommunerna som har det svagaste skatteunderlaget ser en majoritet av politikerna positivt på kommunens ekonomiska utsikter. Med det budskapet från politiskt håll är det begripligt att väljarna för närvarande inte bedömer ekonomifrågorna som högprioriterade. Men man kan räkna med att det snart förändras.

Därför är det med en intressant tajmning till förestående skattepolitiska strider som en ny avhandling i dagarna har försvarats vid Stockholms universitet. Det är statsvetaren Åse Lidbeck som har studerat konsumtionsbeskattningens politiska historia, i vardagen mer känd som momsen.
I sin avhandling, ”Allianser och illusioner – socialdemokratin och konsumtionsbeskattningen” gör Lidbeck en imponerande detaljanalys av de decennier av förhandlingsspel som ägde rum när Socialdemokraterna successivt gjorde denna indirekta skatt till en av de bärande delarna i det svenska skattesystemet.

Man ska inte bedras av intrycket att ämnesvalet skulle dra åt det lite torra. Det här rör sig om vägval som varit helt avgörande för finansieringen av den svenska välfärdsstaten, och analysen av det politiska spelet ger en initierad bild av skattepolitikens villkor. Det är en värdefull bakgrundskunskap för att förstå de dilemman som ligger framför oss.

Att Socialdemokraterna valde att göra en indirekt beskattning på konsumtion till en så central del av skatteuttaget kan spontant framstå som kontraintuitivt. Skulle det inte ligga mer i linje med sociala reformambitioner att lägga tyngdpunkten på beskattning av inkomster och uppnå ekonomisk omfördelning genom kraftigt progressiva skatteskalor?

När Socialdemokraterna stod inför problemet att hitta de stora skatteintäkter som behövdes för att kunna sjösätta de planerade offentliga välfärdsprogrammen fann de att en direkt och progressiv beskattning av inkomster helt enkelt inte kunde ge tillräckligt mycket utan att samtidigt orsaka stora negativa effekter på samhällsekonomin. Där visade sig indirekt beskattning på konsumtionen vara en mycket mer framkomlig väg. Initialt togs den ut på företagssidan, den så kallade omsen och gjordes senare om till en beskattning av kunden vid köptillfället, våra dagars moms. År för år kröp skattesatsen uppåt utan att det väckte någon större konflikt. Frånvaron av skattestrider under 1960-talet var fascinerande.

Men hur kunde det vara politiskt möjligt? En rak skatt som träffar alla lika utan att ta hänsyn till inkomsten? Konsten att få igenom skatteförändringar är att se till att kompensera nyckelgrupper i ena änden för det man gör mot dem i den andra. Ett av svaren är att den indirekta beskattningen kombinerades med strategiska lättnader i inkomstbeskattningen och att intäkterna användes för att finansiera åtgärder som inte minst riktade sig mot LO-kollektivet. En framgångsrik skattehöjare måste ha något att bjuda tillbaka.

Sedan 1980-talet har tänkandet inom skatte-politiken betonat värdet av breda skattebaser och enhetlighet i beskattningen. Givet en viss storlek på skatteuttaget är det lämpligare att beskattningen görs med bredd och utan snedvridande undantag, än genom ett nominellt högt men smalt skatteuttag. De ekonomiska argumenten är starka, men den politiska logiken strävar i motsatt riktning. Det är avdragen och avstegen som vinner väljare. Så perforeras ett skattesystem, ett avdrag åt gången. De senaste 20 årens skattepolitik har inneburit en svit av allt fler undantag. Differentierade momssatser har fungerat som brickor i förhandlingar, och under Alliansen användes nya skatteavdrag som en av de huvudsakliga reformmodellerna.

Denna logik skapar problem om skatteuttaget ska öka i framtiden. Det är det breda skatteuttaget som kan ge de stora beloppen. Moms och den kommunala inkomstskatten svarar tillsammans för en betydande del av de offentliga skatteintäkterna. Men det är så mycket lättare att acceptera skatter som man själv inte räknar med att betala. Demoskops undersökningar visar att medan 40 procent anser att kommunalskatten är för hög tycker däremot bara 22 procent att den så kallade värnskatten är för hög, och 28 procent anser att den tvärtom är för låg. Ökad progressivitet i skatteuttaget är en politiskt populär idé. Men några avgörande intäkter kan det däremot knappast ge. Snarare blir det moms, punktskatter och kommunal inkomstskatt som får höjas, skatter som träffar brett och som därför är så mycket impopulärare.

För att göra skattereformer politiskt möjliga har en nyckel varit att kunna erbjuda någonting annat åter. Men problemet med det finansieringsgap som väntar de närmaste åren är att reformerna krävs för att ens kunna bevara status quo. Antingen en högre prislapp på befintligt utbud eller en mer rationell, slimmad och effektivare välfärdsproduktion.

Det torde dröja ytterligare innan den situationen kommuniceras till väljarna. Ty det är som Lidbeck berättar att Gunnar Sträng sa när Socialdemokraternas partistyrelse oroade sig för kommunernas ansträngda ekonomi inför kommunalvalet 1965. Finansministern gjorde klart att ”den som ville -attrahera väljare gjorde klokt i att inte tala klarspråk just nu”. 

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.