Perspektiv
Gymnasiebehörighet
3 maj 2019 kl 09:00

Analysera investeringarna vi gör i våra barn, finansministern

Det har blivit en allmän sanning att tidiga insatser alltid ger stor samhällsnytta. Men sanningen är att vi vet väldigt lite om det, skriver professor Lars Hultkrantz som vill se mer samhällsekonomisk analys på skolområdet. 

En grundläggande förutsättning för att få jobb i dag är ofta gymnasieexamen. Den rakaste vägen dit går via godkända betyg i årskurs 9 i de ämnen som krävs för behörighet till ett nationellt gymnasieprogram. Förutsättningarna för att klara det kan i sin tur avgöras i tidiga år. Exempelvis tenderar små skillnader i språkutveckling under förskoleåren att växa till stora skillnader i ord- och läsförståelse i nian, vilket även speglas i slutbetygen i flera ämnen. Ändå tenderar olika typer av stöd och insatser, i och utanför skolan, att komma först senare.

Vi vet alltför lite om vad som händer de elever som inte är behöriga till ett nationellt gymnasieprogram. Tanken är att introduktionsprogrammen ska reparera bristerna. Men hur lyckas man? Och hur går det sedan på arbetsmarknaden? 

Svar på sådana frågor har direkt betydelse för skolpolitiken, exempelvis när och hur övergången från den obligatoriska grundskolan till det frivilliga gymnasiet bör ske, hur introduktionsprogrammen i gymnasiet bör utformas, om och hur lärlingssystem och/eller kortare yrkesinriktade program bör ges, om godkäntgränsen i betygssystemet (E) bör behållas och så vidare.

Kunskap om detta är också en nyckel till samhällsekonomisk analys av insatser för barn och elever under de år då barnen finns på/i BVC, förskola, förskoleklass, låg- och mellanstadium. Sådant stöd kan ges av förskola, skola, hälso- och sjukvård och socialtjänst. Som regel innebär dock dessa insatser ökad kostnad medan nyttan för individ och samhälle är långsiktig och kan vara resultat av en effektkedja med gymnasiebehörighet och gymnasieexamen som kritiska länkar. Utan kunskap om det samhällsekonomiska värdet av dessa senare led är det svårt att ställa samhällsnytta mot kostnad för tidigare åtgärder.

I två studier har vi därför undersökt konsekvenser av uppnådd behörighet för individ och samhällsekonomi. I den första, som delfinansierats av Västra Götalandsregionen, har vi följt alla elever i landet som gick ut nian 2011 och studerat deras väg genom gymnasiet. I den andra studien, finansierad av Vetenskapsrådet, har vi med data för hela befolkningen över 16 år beräknat skillnaden i inkomst av förvärvsarbete mellan dem som har gymnasieexamen som högsta examen och dem som bara har nioårig grundskola.

År 2011 saknade var åttonde elev behörighet, senare ökade detta till mer än var sjätte elev. Vår kartläggning visar att endast 18 procent av de obehöriga eleverna fick gymnasieexamen inom fem år. Motsvarande andel för de behöriga var 82 procent.

Knappt en fjärdedel av de elever som inte uppfyllde kraven för behörighet under vårterminen i årskurs 9 kunde ändå börja på ett av de nationella programmen. Två tredjedelar började på ett introduktionsprogram. 9 procent började inte alls, men hälften kom tillbaka ett år senare.

De elever som inte nådde behörighet tenderade att antingen hoppa av i förtid eller hålla på längre än tre år. I genomsnitt blev studietiden 2,88 år, vilket innebär en nästan lika hög utbildningskostnad som för de behöriga. Men om man utgår från att syftet med studierna är gymnasieexamen blir bilden dramatisk. Utbildningskostnaden per avklarad examen är för obehöriga knappt 2 miljoner kronor; fyra gånger mer än för behöriga.

Det står klart att introduktionsprogrammen lyckas dåligt. Bara en dryg tredjedel av dem som började på ett introduktionsprogram hade ett år senare kommit in på ett nationellt program. Särskilt illa gick det för de elever som började med språkintroduktion. I den årskull som vi har studerat fortsatte majoriteten, 58 procent, läsa språkintroduktion ett andra år, 21 procent ett tredje år och 8 procent ett fjärde år. Det är uppenbart att stora samhällsresurser kastas på insatser som inte når sitt syfte.

I den andra studien har vi beräknat det samhällsekonomiska nuvärdet av att en 16-åring når gränsen för behörighet. Vi har räknat med förvärvsinkomsten (inklusive inkomst- och löneskatter) och, baserat på svenska och internationella studier av utbildningseffekter, antagit att den kausala effekten (till skillnad från urvalseffekten) av gymnasieexamen är hälften av inkomstskillnaden. Vi fann att skillnaden i nuvärde, med avdrag för utbildningskostnaden, är 1,3 miljoner kronor mellan en genomsnittlig elev med behörighet och en som saknar behörighet. Då har vi inte räknat med samhällskostnader för dem som lämnar gymnasiet i förtid.

Denna beräkning är ett steg på vägen för att möjliggöra samhällsekonomisk analys av insatser i förskola, skola, socialtjänst och barn- och ungdomspsykiatri med skolresultat som länk till effekter senare under livet. Ett exempel på en sådan insats är föräldrastödsprogram för barn i låg- och mellanstadieålder med utagerande beteende.

Det finns flera program som bygger på delvis olika filosofier. Camilla Nystrand och Inna Feldman vid Uppsala universitet har tillsammans med oss visat hur den samhällsekonomiska nyttan av sådana program kan utvärderas med hänsyn både till minskade senare utgiftsbehov i skola och sjukvård och till effekten på förvärvsinkomst.

Tyvärr har det nästan blivit en allmän sanning att tidiga insatser alltid ger stor samhällsnytta. Men sanningen är att vi vet väldigt lite om det. Utvärderingar kan visa ingen, liten eller endast kortvarig effekt, och programmen kan kräva betydande tid av specialutbildad personal med hög alternativkostnad. Å andra sidan finns det – vilket visas av den höga andel elever som inte når behörighet och heller inte gymnasieexamen – uppenbart stora behov av att göra fler och bättre tidiga insatser.

För att lyckas med det krävs kunskap av många slag, men i slutänden finns alltid ett resursproblem. Det behövs därför även relevanta beräkningsmodeller och kunskapsunderlag för nyttokostnads- och kostnadseffektanalys som grund för rådgivande rekommendationer och skarpa prioriteringsbeslut.

Sådana modeller och underlag används sedan länge i USA, och utvecklingsarbete pågår i flera europeiska länder. Men i Sverige saknar utförarna, det vill säga kommuner och regioner, analysmedel på detta område av det slag som statliga myndigheter har utvecklat på andra politikområden, exempelvis för infrastrukturplanering och klimatåtgärder.  

För att fylla denna lucka räcker det inte med en eller annan forskningsrapport. Hittills har fackministrar och sektorsmyndigheter visat begränsat intresse för att driva ett samlat utvecklingsarbete för att möjliggöra analyser på samhällsnivå och på lång sikt, bortom sina stuprör. 

Men för finansdepartementet borde det vara mycket angeläget att säkerställa att samhällsresurser för att stödja barns och ungas utveckling under deras mest formativa år används effektivt. Det är dags för finansminister Magdalena Andersson att börja visa intresse för möjligheten att göra samhällsekonomisk analys av landets viktigaste investeringar. 

Artikeln bygger på studier i vilka även Karin Johansson, Patrik Karpaty och Elin Vimefall medverkat.

Det här är en fördjupande text, som syftar till att ge perspektiv på en fråga. De eventuella åsikter som uttrycks är skribentens egna.