Debatt
New public management
30 december 2016 kl 00:54

Denna artikel publicerades för 3 år sedan

När kommunen blev en marknad

Med 30 år bakom sig inom kommunal verksamhet för såväl barn som ungdomar samt som utredare och projektledare i den kommunala administrationen skriver Lars Nelander om sina decennier med New Public Management i Uppsala kommun.

Det här är en opinionstext

Vid mitten av 1980-talet började en marknadsliberal ideologi smyga sig in i kommunal och annan offentlig verksamhet, med löften om att effektiviteten skulle öka om man arbetade enligt samma principer som det privata näringslivet. 

Kommunerna var då i ett besvärligt läge. Genom kommunsammanslagningar hade antalet kommuner i Sverige minskat från 2 500 år 1952 till 275 i mitten av 70-talet. Under samma tid minskade antalet förtroendevalda från 200 000 till en fjärdedel. Kommunerna fick också, särskilt från mitten av 1960-talet till mitten av 1980-talet, allt större uppgifter. För att hantera det växande ansvaret krävdes en större administrativ apparat.  

Den kommunala verksamheten kom längre ifrån medborgarna. Makten i kommunerna centraliserades och administratörerna fick mera makt och inflytande. Det ledde till kritik mot bristande kostnadskontroll, dålig serviceanda och brist på inflytande över verksamheten. På 1980-talet var nog de flesta, från olika politiska och yrkesmässiga utgångspunkter, överens om att något måste göras och att kommunerna var i behov av förnyelse. 

Det fanns därför en stor mottaglighet för idéer som kunde antas bidra till att förbättra situationen. Det började då dyka upp begrepp som målstyrning, individuell lönesättning, bolagisering, beställar-utförarmodell, resultatansvar och avknoppning i diskussionerna om hur kommunerna skulle ta itu med sina problem. Det var begrepp som inte verkade hänga ihop eller ha några tydliga politiska avsändare. Få förstod nog då att de var olika huvuden på samma marknadsideologiska kropp – det som senare skulle komma att kallas New Public Management.

I Uppsala kommun lanserades de marknadsliberala idéerna av trosvissa tjänstemän, enstaka politiker och konsulter som ett ofrånkomligt led i en historisk utveckling. För förtroendevalda, kommunanställda och den skattebetalande allmänheten kunde det vara svårt att förstå vart alla dessa nya idéer kom ifrån, på vilket sätt de skulle bidra till att lösa kommunens svårigheter och hur företrädarna kunde var så säkra på att just dessa idéer var lösningen på kommunens problem. Många var också öppet kritiska, men det var svårt att formulera alternativ till en ideologi som drevs av företrädare som både agerade med stort självförtroende och hade stöd av en stark nationell (och internationell) marknadsliberal trend. 

I Uppsala kommun hade kommunfullmäktige vid mitten av 80-talet valt två parallella vägar för att skapa en ”ny förvaltningskultur”, som skulle bidra till bättre serviceanda större medborgerligt inflytande. Den ena var att införa kommundelsnämnder. Den andra var målstyrning, som få då visste vad det innebar.

Vid 80-talets slut påbörjade kommunala arbetsgrupper, med hjälp av utomstående konsulter, ett arbete med syftet att skapa en ny kommunal styrmodell. 1992 fattades beslut om att införa en beställar-utförarmodell. Men beslutet byggde på politiska kompromisser, så det kommundelssystem kommunen haft under några år fick vara kvar. Det innebar att kommunen samtidigt tillämpade två styrsystem med vitt skilda ideologiska utgångspunkter: kommundelssystemet byggde på idén att politiken skulle utövas i lokalsamhället, nära medborgare och producerande verksamheter, medan beställar-utförarmodellen innebar styrning genom avtal och kontrakt på avstånd från de producerande verksamheterna.  

Men det var marknadsideologin som ansågs ha framtiden för sig och favoriserades av kommunledningen. Omfattande utbildningsinsatser, med hjälp av olika konsultföretag, genomfördes för att skola in de kommunanställda i det nya sättet att tänka. 

Varken utbildningsinsatser eller konsulter tycks dock ha haft någon större effekt. När den kommunala organisationen granskades av konsultföretaget KPMG några år senare blev kritiken svidande, bland annat mot otydlig ansvarsfördelning, brist på respekt för fattade beslut och att det saknades en gemensam Uppsalaanda. Flertalet av de personer som intervjuades ansåg att beställar-utförar-modellen var komplex och svårbegriplig. Det fanns olika politiska uppfattningar om kommunens problem berodde på beställar-utförar-modellen, på kommundelssystemet eller möjligen på att modellerna var svåra att förena. Men Moderaterna var säkra på sin sak; om kommundelsnämnderna försvann och beställar-utförarmodellen infördes mera konsekvent så skulle allt bli bättre. 

År 2003 avvecklades kommundelssystemet och beställar-utförar-modellen ersattes av en ny, mera renodlad, modell för uppdrag och åtagande. Den kommunala verksamheten klövs i två delar, som blev part och motpart i ett affärsliknande förhållande, reglerat genom en komplicerad procedur av uppdrag, förhandlingar och avtal. För första gången beslutades att en större utvärdering skulle genomföras. 

Förväntningarna på denna nya ”beställar-utförarmodell” var stora. Men det gick inte som förväntat. Ganska omgående inleddes diskussioner om behov av nya omorganisationer och nya, större och mindre, omorganisationer kom sen att följa på varandra i en oavbruten kedja. Den beslutade utvärderingen, som genomfördes av Örebro universitet, visade också att tilltron till styrmodellen var mycket låg och att de kommunanställdas förtroende för den politiska ledningen och kommunens tjänstemannaledning var lågt och sjönk ju längre ner i den kommunala hierarkin man tittade. Det blev mycket tyst om denna omfattande och noggrant genomföra utredning. 

Istället drevs marknadstänkandet på ytterligare, närmast med hjälp av den så kallade utmanarrätten, som innebar att all kommunal verksamhet som inte kunde betraktas som myndighetsutövning, fick ”utmanas”. En särskilt funktion inrättades i stadshuset för driva på i denna fråga. Ungefär samtidigt omorganiserades den kommunala produktionsorganisationen Uppsala Produktion Vård och Bildning, med cirka 12000 anställda, för att bli mera affärsmässiga och stärka sin konkurrenskraft.

Det nya Vård & Bildning skulle arbeta ”med kunden i centrum”, arbeta på ”varumärket” och agera offensivt på marknaden. De skapade affärsområden med affärområdeschefer som till hjälp i den allmänna konkurrensen hade de en nyformulerad slogan: ”Vård & bildning – Bäst alla dagar, hela livet”. Men då var det inte långt kvar förrän den nya ”affärsmässiga” organisationen, genom ännu en omorganisation, var borta från den kommunala organisationskartan.  

Idag, trettio år efter att marknadstänkandet gjorde entré i Uppsala kommun, kan man konstatera att kommunen blev en experimentverkstad för illa genomtänkta idéer om hur kommunen skall styras och organiseras. En följd blev ständiga organisationsförändringar, över huvudet på medborgarna, de kommunanställda och de flesta förtroendevalda. De ledde till att verksamheter återkommande bytte organisatorisk tillhörighet, inriktning, namn och geografisk placering. Resultatet blev en desorganiserad och instabil kommun, svår att planera, nästan omöjlig att överblicka och förstå och efter hand allt svårare att se som en sammanhängande helhet. 

Det finns två saker som är slående i denna utveckling. Det ena är den starka tro som funnits på den marknadsliberala ideologi som säger att den kommunala effektiviteten ska öka om kommunen arbetar enligt samma principer som det privata näringslivet. Det andra är den massiva oviljan att diskutera och undersöka följderna av samma ideologi och de kommunala experiment som följt i dess spår. 

----

Artikeln bygger på boken När kommunen blev en marknad – trettio år med New Public Management i Uppsala kommun (Arena idé och NOMEN förlag).

Det här är en opinionstext publicerad i Dagens Samhälle. Åsikterna som uttrycks i artikeln står skribenten/skribenterna för.