Omsorg

Bostadsbristen gör allt fler hemlösa

Många kommuner har akut bostadsbrist - och det drabbar samhällets svagaste. Allt fler blir hemlösa och socialtjänsten sitter fast i en allt mer hopplös situation. Nu måste regeringen agera: Alla har rätt till en bostad.

Den akuta bostadsbristen i flertalet av landets kommuner har lett till ökande hemlöshetstal och stora svårigheter för socialtjänstens klienter att få egna lägenheter. I dag får kommunernas socialtjänst lägga ner omfattande resurser på att ordna tak över huvudet eller agera hyresvärdar för klienter med trängande behov. De resurser som läggs ner på att skaffa bostäder skulle kunna användas på ett mycket bättre sätt om vi hade haft en fungerande bostadsmarknad.

Situationen sätter inte bara enskilda socialarbetare i en svår och hopplös situation utan äventyrar allvarligt rättssäkerheten för människor med särskilda behov. Dessutom skapar den personliga tragedier och utanförskap som kan ge mycket långsiktiga negativa effekter för dem som drabbas samt kostar samhället miljardbelopp.

Det finns flera orsaker till att situationen blivit alltmer akut för alltfler kommuner och drabbar socialtjänstens klienter särskilt hårt. 

Bostadsmarknaden i Sverige har under de senaste 25 åren förändrats radikalt och tillhör en av de mest marknadsstyrda bostadsmarknaderna i västvärlden.  Många forskare menar i dag att det är märkligt att systemskiftet på bostadsmarknaden kunde ske utan någon genomgripande debatt. Detta trots de negativa konsekvenserna det inneburit för de grupper som står längst ifrån bostadsmarknaden. 1991 lade den borgerliga regeringen ner bostadsdepartementet. Detta hade en stor symbolisk betydelse och innebar bostadspolitiken och bostadsfrågorna nedprioriterades och nyproduktionen av bostäder minskade drastiskt framför allt under 1990-talet, trots befolkningsökningen. 

En lång rad lagar som tidigare har gynnat bostadsproduktionen, till exempel bostadsförsörjningslagen och bostadsanvisningslagen, har upphävts och statssubventionerna till bostadssektorn minskades drastiskt. 

När socialdemokraterna kom till makten 1994 gjordes ganska lite för att återställa den tidigare bostadspolitiken. Sveriges medlemskap i EU 1995 har också inneburit förändringar av bostadspolitiken och konkurrensprinciperna har tolkats så att det inte är tillåtet för staten att gynna bostadsbyggandet, framför allt kom frågan att diskuteras om den svenska allmännyttan var förenlig med EU:s konkurrensregler. Enligt en ny svensk lagstiftning från 2011 ska den svenska allmännyttan drivas efter affärsmässiga principer. 

Förändringarna på bostadsmarknaden har lett till en rad konsekvenser. Den minskade nyproduktionen har lett till bostadsbrist. Även om situationen är värst i storstäderna i dag har över 70 procent av landets 290 kommuner bostadsbrist. Av dessa uppger en övervägande majoritet att de har brist på hyresrätter. Hyrorna har under den senaste 25-årsperioden ökat mer än inflationen.  Många kommuner har lagt ner sina bostadsförmedlingar vilket gjort det svårare att söka bostäder. Det råder för närvarande en oro när många kommuner står inför problemen med upprustningen av sina miljonprogramområden och det finns en rädsla för ytterligare utförsäljningar av allmännyttan.

Bland annat som en konsekvens av bostadsbristen har hemlösheten ökat sedan början av 1990-talet.

Efter ett antal riksdagsmotioner, reportage i medierna och rapporter från frivilligorganisationerna uppdrog regeringen 1993 åt Socialstyrelsen att i samverkan med Boverket utföra en första rikstäckande räkning av antalet hemlösa, att kartlägga hemlöshetens orsaker och vårdens utformning samt komma med förslag på förändringar. Signaler hade redan under 1980-talet kommit om att hemlösheten höll på att återkomma som ett nygammalt problem.  

Sedan 1993 har Socialstyrelsen gjort ytterliga nationella kartläggningar åren 1999, 2005 och 2011. Det är tvärsnittsundersökningar, vilket innebär att man samlar in uppgifter under en mätvecka på våren från en stor grupp uppgiftslämnare inom socialtjänst, kriminalvård, beroendevård, psykiatrisk vård, olika frivilligorganisationer och så vidare. De som inte är kända av myndigheter eller frivilligorganisationer kommer inte heller med. Flera andra grupper tillhör också mörkertalet till exempel papperslösa eller EU-migranter. 

Resultaten för de fyra undersökningarna är: 1993 (9 903 hemlösa) 1999 (8 440) 2005 (17 783) och 2011 (34 039).

Det är svårt att jämföra dessa siffror eftersom definitionerna har förändrats och det har inte varit samma uppgiftslämnare vid de olika undersökningstillfällena. Dessa förhållanden kan dock bara delvis förklara ökningen av hemlösheten som skett sedan 1993. Den långsiktiga trenden är att hemlösheten har ökat de senaste decennierna.

Bristen på lägenheter och ett ökat antal hemlösa har gjort det svårare för kommunerna att lösa de hemlösas behov av bostäder. På orter där det finns bostadsbrist ställer hyresvärdarna höga krav på de bostadssökande och kräver fasta inkomster. Det innebär att människor tvingas bli klienter hos socialtjänsten bara för de inte kan ordna bostad själva, vilket gör att de hamnar i en moment22-situation. Som klienter får de svårare att komma in på den ordinarie bostadsmarknaden och ju längre de är borta från bostadsmarknaden desto svårare får de att uppvisa sådana referenser på tidigare boenden som hyresvärdarna efterfrågor.

Ju längre en person är hemlös, desto större är risken att hemlösheten genererar en rad följdproblem vilket gör att klienterna stanna kvar som klienter inom socialtjänsten för lång tid. Det förhållandet att de flesta kommuner avskaffat sina bostadsförmedlingar och möjligheterna att ge förturer är annan faktor som försvårar situationen.

Det har blivit mer ovanligt att hyresvärdar accepterar människor med socialbidrag som hyresgäster. 

Eftersom den ordinarie bostadsmarknaden i allt mindre utsträckning blivit ett alternativ för de hemlösa har kommunerna fått tillgripa olika nödlösningar. Vid sidan av den ordinarie bostadsmarknaden i kommunerna har därför en sekundär bostadsmarknad och en hotell- och logimarknad vuxit fram.  Den sekundära bostadsmarknaden med olika typer av sociala kontrakt, specialkontrakt och kategoriboenden som kommunerna administrerar genom att hyra lägenheter av fastighetsägare som man hyr ut i andra hand till hyresgäster som inte får skriva egna förstahandskontrakt. Denna bostadsmarknad ger i allmänhet hyresgästerna ett sämre besittningsskydd än vad som gäller på den ordniare bostadsmarknaden och dessa boendelösningar är förenade med särskilda krav och regler vilket innebär en stor rättsosäkerhet.

Hotell och logimarknaden, som består av härbärgen och andra kortvariga boendealternativ, har expanderat sedan 1993.  Även om kommunerna betalar drivs den här verksamheten ofta av olika frivilligorganisationer. Totalt är detta en mycket kostnadskrävande verksamhet för samhället och de håller inte särskilt hög kvalité. Oftast arbetar kommunerna efter någon form av trappstegssystem där klienterna ska kvalificera sig för att komma vidare i boendetrappen. Forskning visar trappstegsmodellen är ineffektiv, de flesta uppnår aldrig översta trappsteget i modellen och få får en egen lägenhet.

Den sekundära bostadsmarknaden och hotell och logimarknaden är vildvuxna marknader som ingen i dag har full kontroll på, trots att myndigheterna försökt att ringa in dess omfattning och karaktär.  Vi vet dock av olika forskares undersökningar och av Boverkets kartläggningar att alltfler människor ställts utanför den ordinarie bostadsmarknaden.  

Arbetet med hemlöshetsproblematiken tar i dag en allt större del i anspråk av socialsekreterares arbetstid och socialtjänstens budget. Dessutom ställer det socialtjänsten i svåra avvägningssituationer då olika gruppers behov ställs mot varandra till exempel barnfamiljer, familjehemsplacerade ungdomar som ska ut i livet, missbrukare, psykiskt sjuka, personer som ska skrivas ut från olika behandlingar och så vidare.

Bristen på bostäder har lett till en urholkning av både bostadspolitikens- och socialtjänstlagens ambitioner vilket i sin tur har lett till en förändrad syn på de hemlösas rättigheter. En lägenhet har sedan länge setts som en social rättighet. Bostadspolitiska propositionen (prop. 1967:100) uttryckte det på följande sätt: 

Samhällets mål för bostadsförsörjningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader”. (Proposition 1967:100, s. 172).

De här målen, som utryckts på liknande sätt senare, talade om att alla hade rätt till trygga boendeförhållanden. Socialtjänstelagen som infördes 1982 gav dessutom ett extra stöd åt människor som stod långt ifrån bostadsmarknaden. Kommunen skulle ha ansvaret för att de som vistades i kommunen skulle få den hjälp de behövde om inte behoven kunde tillgodoses på annat sätt. Människor skulle ha rätt till skälig levnadsnivå och enligt förarbetena till lagen ingick rätten till bostad för människor med särskilda behov, till exempel hemlösa. I takt med att det blivit svårare att skaffa bostäder och eftersom Socialtjänstlagen är en ramlag och ingen rättighetslag har socialtjänsten allt oftare börjat omtolkat lagen och anser att man inte har någon skyldighet att skaffa bostäder.

Det hänger delvis ihop med hemlösheten börjat att ses som ett individuellt problem, i stället för ett bostadspolitiskt problem och de hemlösa har börjat särbehandlas. Ett uttryck för detta är att regeringen 2007 antog en särskild hemlöshetsstrategi där kraven sattes mycket lägre än vad de tidigare bostadspolitiska målen och Socialtjänstlagen hade givit uttryck för.

Målet om att hela befolkningen ska beredas goda bostäder och socialtjänstlagen skulle garantera skäliga levnadsförhållanden reducerades i regeringens hemlöshetsstrategi  Hemlöshet – många ansikten, mångas ansvar, som presenterades 2007, till en tak-överhuvud-garanti: ”Alla skall vara garanterade tak över huvudet och erbjudas fortsatta samordnade insatser utifrån individuella behov”.

Det är viktigt att bostadsbristens konsekvenser uppmärksammas i samhällsdebatten och särskilt gäller det konsekvenserna för de hemlösa som ofta inte har någon stark röst i samhälsdebatten. Boendealternativen för denna grupp är i dag inriktade på dyra kortsiktiga alternativ som inte löser deras situation eller hemlösheten i Sverige. Individuella lösningar används på strukturella problem. Skillnader i ohälsa och boende har ökat de senaste decennierna vilket är kännbart för de hemlösa.

Bakom framväxten av en hotell- och logimarknad och en sekundär bostadsmarknad med sociala kontrakt och specialkontrakt har det funnits en idé om de ska vara akutlösningar, men de har haft en tendens att permanentas för lång tid. De statliga satsningarna till kommunerna på småskaliga kommunala försöksprojet under tjugohundratalets första decennium har haft en tendens att upphöra när de statliga pengarna tagit slut och har inte på något effektivt sätt kunnat utrota hemlösheten.

Bostad först-strategin som prövats i många länder med gott resultat har haft svårigheter att få fäste i Sverige, trots att den prövas sedan en tid tillbaka med stor framgång i mindre skala i några kommuner i landet. Tanken bakom är att individen först ska få en egen bostad och sedan kunna söka stöd på egna villkor. 

Om vi ska kunna komma tillrätta med den nuvarande situationen måste krafttag tas på en rad olika områden. Ett grundläggande krav är att det måste byggas fler hyresrätter till rimliga kostnader.  Det innebär att staten måste ta ett kraftigare grepp om svensk bostadspolitik. Sedan regeringens tidigare hemlöshetsstrategi för åren 2007-2009 upphörde 2010 saknar Sverige i dag en nationell strategi, vilket är en stor brist. En nationell hemlöshetsstrategi med tydliga kvantitativa utvärderingsbara mål är en förutsättning för att den negativa utvecklingen ska vändas.

Målen i en sådan strategi måste höjas från ”tak över huvudet” till ”en rätt till bostad” och att alla ska ha rätt till en skälig levnadsnivå. Till en sådan strategi måste regeringen ta fram tydliga styrdokument till kommunerna hur de ska hantera hemlöshetsproblemet och utforma kommunala strategier för att utrota hemlösheten. En nolltolerans mot vräkning av barn, bör snarast införas. Dessutom bör regeringen satsa medel på en storskalig och långsiktig försöksverksamhet  med Bostad först, ett arbetssätt som gett goda resultat i andra länder och även i de småskaliga försök som prövats i Sverige.

Det här är en opinionstext publicerad i Dagens Samhälle. Åsikterna som uttrycks i artikeln står skribenten/skribenterna för.

Läs hela Dagens Samhälle

Dagens Samhälle vänder sig till beslutsfattarna på den offentliga marknaden. Tidningen kommer ut varje torsdag, 45 gånger per år. Prova gratis här.