Upphandlingar behöver tydligare miljöprioriteringar

Riksrevisionen undersöker för närvarande i en serie granskningar statens insatser på klimatområdet. Granskningen Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot klimatmålet effektiv? som Riksrevisionen nyligen publicerat behandlar miljökrav i offentlig upphandling. Detta styrmedel framhålls ofta som betydelsefullt i arbetet med att styra samhället mot en långsiktig hållbar konsumtion och produktion. Det är också ett av de styrmedel som ska bidra till att uppnå riksdagens klimatmål till år 2020 då utsläppen av växthusgaser ska vara 20 miljoner ton lägre jämfört med 1990 års nivå. Samtidigt är det i huvudsak frivilligt för den offentliga sektorn att ställa miljökrav i sina upphandlingar. Därför är styrningen viktig om styrmedlet ska kunna bidra till minskad miljöpåverkan.

Riksrevisionens granskning visar dock på brister i regeringens styrning. Bland annat tycks processen vara viktigare än resultatet. I regeringens handlingsplan, som styr arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling, saknas nämligen koppling till miljökvalitetsmålen och prioriterade miljöproblem. I stället är målen i planen inriktade mot själva processen att ställa miljökrav, det vill säga att öka andelen upphandlingar och ramavtal med miljökrav och att öka andelen myndigheter som ställer miljökrav i sina upphandlingar.

Denna inriktning försvårar möjligheterna att följa upp om miljökrav i offentlig upphandling bidrar till minskade utsläpp i enlighet med klimatmålet. Det går nämligen inte att med utgångspunkt i uppföljningen av handlingsplanens nuvarande mål att uttala sig om vilka produktgrupper som upphandlas med miljökrav eller hur många av genomförda upphandlingar som verkligen resulterar i köp av miljöanpassade produkter. Det kan ha ställts miljökrav i upphandlingen men om miljökravet är lågt viktat i förhållande till andra krav, till exempel priset, får miljökravet inte genomslag.

Det blir därmed svårt att bedöma om styrmedlet bidrar till minskade utsläpp eller andra miljökvalitetsmål. Om regeringens handlingsplan ska bidra till minskad miljöpåverkan bör målen i planen utformas annorlunda och kopplas till relevanta och prioriterade miljökvalitetsmål.

En tydligare inriktning av den miljöanpassade offentliga upphandlingen skulle även förenkla arbetet för upphandlarna. Det är ingen lätt uppgift för upphandlaren att ställa miljökrav eftersom kravet ska leda till minskad miljöpåverkan samtidigt som det inte får vara så långtgående att anbuden blir för få och möjligheterna att göra en bra affär därmed minskar. Miljökravet måste dessutom utformas så att det inte strider mot upphandlingsregelverket.

En lösning som flera upphandlare lyfter fram är att staten går före och pekar ut prioriterade produktområden eller utformar miljökrav i förordningar. Detta har regeringen redan gjort på miljöbilsområdet. Vår granskning visar att de miljökrav som ställs i miljöbilsförordningen i stor utsträckning används även av upphandlare i kommuner och landsting, trots att förordningen är bindande endast för statliga myndigheter. När miljökravet finns i en förordning förenklas arbetet för upphandlarna. De känner sig trygga med att kravet är väl förankrat och att det finns en utvecklad marknad. Granskningen visar dessutom att miljöbilsförordningens krav lett till minskade utsläpp och att de administrativa kostnaderna för att ställa miljökravet är låga.

Med nuvarande processorienterade inriktning riskerar miljökrav i offentlig upphandling att bli en symbolåtgärd utan tydlig effekt på klimatet eller andra övergripande miljöproblem. En tydligare inriktning mot miljökvalitetsmålen samt ökad satsning på prioriterade produktgrupper kan förenkla arbetet för upphandlarna och samtidigt leda till minskade utsläpp till låga kostnader för samhället.