Kommunerna slarvar med styrningen av skolan

Kommunalt huvudmannaskap i praktiken som publiceras i dag torsdag är en kvalitativ studie som försöker fånga huvudmännens perspektiv och specifika problem i skärningspunkten mellan nationell styrning och kommunal självstyrelse. Studiens empiriska underlag utgörs av intervjuer med de tre högst politiskt ansvariga för skolverksamheten samt med de två högst ansvariga tjänstemännen i åtta kommuner. Intervjuerna analyseras mot bakgrund av lag och förordningar, statistiska uppgifter och forskningsresultat inom området.

De mönster och problembilder som framgår av studien kan sammanfattas i följande slutsatser:

Ej klargjort hur huvudmannaskapet hanteras
Studien visar att det inom kommuner finns skilda meningar om vem som har huvudmannens uppdrag och även hur huvudmannaansvaret ska hanteras. Skollagen och kommunallagen beskriver att det är kommunfullmäktige som är mottagare av statens huvudmanna-uppdrag. Det är således kommunledningen, kommunfullmäktige och dess beredningsorgan kommunstyrelsen, som ansvarar för att skolverksamheten motsvarar de nationella målen och kravnivåerna. Studien visar att fokus ligger på nämndens operativa ansvar, inte på att den högsta kommunledningen som huvudman har det yttersta ansvaret att fördela resurser och organisera verksamheterna så att eleverna når de nationella målen.

Ansvaret separeras från makten
Intervjuerna visar på en separation mellan befogenhet och ansvar i det kommunala huvudmannaskapets utförande. Makten som ger befogenhet över ekonomin och den övergripande organisationen finns i den högre politiska ledningen, medan ansvaret för verksamhetens kvalitet och måluppfyllelse är förlagd längre ned i organisationen. Därtill saknas en systematisk återkoppling som ger kommunledningen en tydlig bild av verksamhetens förutsättningar att nå de nationella målen. Nämndordförande påtalar att de har svårt att involvera den politiska kommunledningen i frågor som rör förutsättningar för att förbättra skolverksamheten.

Nationella mål sorteras bort och nationella kravnivåer sänks
Studien visar att det finns en problematik som innebär att politikerna ser de nationella målen för skolan mer som ambitiösa visioner än som underlag för styrning av sin skolverksamhet. I praktisk handling underordnas de statliga kraven den kommunala prioriteringen. Att skolverksamhet kan fortgå år från år trots kvarstående bristande måluppfyllelse, kan bidra till att situationen inte uppfattas som alarmerande, utan snarare som något normalt och därmed i praktiken acceptabelt.

Resursfördelning sker schablonmässigt
Studien har visat att resursfördelningen från kommunfullmäktige till nämnderna i de intervjuade kommunerna sker schablonmässigt enligt varje kommuns traditionella prioriteringar. Det kan innebära att resursfördelningen till skolverksamheten inte sker utifrån en analys av lokala förutsättningar och behov för att nå de nationella målen. En situation där resurstilldelningen är låst genom en schablonmässig tilldelning och ansvaret för skolverksamheten förskjutet till en nämnd kan få till följd att lösningen i praktiken förläggs utanför kommunpolitiken, till rektorer och lärare.

Studien visar hur kommuners tolkning av sitt huvudmannauppdrag kan hindra dem att agera för att öka likvärdigheten och väsentligt förbättra måluppfyllelsen i skolorna. Vår förhoppning är att rapporten kan ligga till grund för en diskussion i kommunerna om huvudmannauppdragets innebörd och möjligheter.

Anna Ekström mfl, Generaldirektör Skolverket
Gunnar Iselau, Undervisningsråd Skolverket